1 ? 國有土地上房屋征收與補償條例解讀

《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下簡稱條例）已經(jīng)2011年1月19日國務院第141次常務會議通過，于2011年1月21日公布，自公布之日起施行。為了準確把握該條例的主要內容和精神，中國人民大學民商事法學會于4月3日—4日在重慶舉辦了《條例》專題研討班，有關專家學者分別就《條例》從不同的角度進行了講授。

　　2 ? 一、立法背景、過程及意義

　?。ㄒ唬┪覈课菡魇张c拆遷制度主要經(jīng)歷四個階段：

　　1、第一階段：房屋拆遷制度完全依附于土地征用（收）制度的階段（新中國成立至20世紀50年代末）。

　　第一階段的特點：

　　（1）確立拆遷制度的憲法依據(jù)，明確拆遷行為的征用性質；

　?。?）立法上確立拆遷安置補償?shù)墓皆瓌t，特別注意被拆遷人的居住需要；

　?。?）特別強調節(jié)約用地，規(guī)定土地征用的必要性；

　?。?）強調被征用人的自覺履行，沒有規(guī)定強制性，而且規(guī)定可以用替代形式執(zhí)行；

　　（5）沒有設置行政復議、訴訟等救濟渠道。

　　2、第二階段：房屋拆遷制度相對獨立于土地征用（收）制度的階段 ?（20世紀60年代至80年代末）

　　主要特點：

　?。?）房屋拆遷均為地方立法，且憲法、法律依據(jù)從有到無，于1982年后走向缺位；

　　（2）房屋拆遷性質不明、目的混亂；

　　（3）先安置后搬遷的原則逐漸弱化；

　?。?）沒有統(tǒng)一的拆遷補償標準及原則；

　?。?）普通規(guī)定了行政與司法途徑的強制拆遷；

　?。?）拆遷人與被拆遷人之間可就其拆遷爭議提起民事訴訟，行政訴訟救濟途徑初現(xiàn)端倪。?

　　3、第三階段：房屋拆遷制度完全獨立于土地征用（收）制度的階段（20世紀90年代拆遷條例頒布至本世紀初期）

　　主要特點：

　?。?）缺乏憲法依據(jù)；

　?。?）拆遷行為的性質、目的依舊不明確；

　?。?）先安置后搬遷的原則在制度上被廢棄；

　?。?）搬遷補償遺漏重要的土地使用權部分；

　?。?）行政強制搬遷已漸成司法監(jiān)督空白地帶；

　?。?）既有的民事與行政訴訟救濟機制因制度缺陷不能真正發(fā)揮作用，大量的拆遷糾紛的解決依賴法外解決；

　　（7）新興的土地儲備制度，極大地影響了拆遷；

　?。?）商業(yè)資本的介入，拆遷的正當性受到普遍質疑；

　　（9）拆遷方式在實踐中不斷突破。如拆遷改搬遷，圈地保護等。

　　4、第四階段：全新而又獨特的房屋征收階段（《國有土地上房屋征收與補償條例》頒布與實施）。主要特點在后面作重點介紹。

　?。ǘl例制定的現(xiàn)實背景



　　1、土地需求與土地供應之間矛盾加劇。

　　我國正處于改革發(fā)展的關鍵時期，也處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的重要時期，土地供求矛盾更加突出。據(jù)專家介紹，2010年，房地產(chǎn)占中國GDP的28%。根據(jù)我國現(xiàn)有土地法律制度，解決用地途徑主要有兩種：一種是增量供應（征收農村集體土地）；二種是調量供應（毛地變凈地）。

? ? 2、拆遷人與被拆遷人之間的矛盾加劇

　　目前的現(xiàn)狀可以歸納為“三個并存”：

　　★暴力拆遷與報復拆遷并存；

　　★暴力執(zhí)法與暴力抗法并存；

　　★侵害被征收人利益與個別被征收人漫天要價并存。



　　3、新出臺的法律與原有的房屋拆遷條例發(fā)生沖突，制定新的房屋征收與補償條件已成必然。2004年《憲法》第20條、2007年3月16日《物權法》第42條、第148條，對房屋征收均作出了新的規(guī)定。



　?。ㄈ┲贫ㄟ^程?

　　2007年8月30日 十屆全國人大常委會29次會議通過《關于修改〈中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法〉的決定》，授權國務院就征收國有土地上房屋與拆遷補償制定行政法規(guī)；

　　2007年8月31日 ? 起草與制定《草案》；

　　2007年12月14日 ? 國務院第200次常務會議審議該《草案》；

　　2010年1月29日、12月25日兩次向社會公開征求意見，分別收到意見和建議65601條和37898條；

　　2011年1月19日 ?國務院第141次常委會議審議并原則通過《草案》。1月21日，溫家寶總理簽署國務院第590號令，公布該條例。

　　該條例制定歷時三年半，召開45次座談會，三次國務院常委會議，二次公開向社會征求意見，創(chuàng)下了我國行政法規(guī)立法之先例。

　　3 ? 二、新、舊條例的區(qū)別

　　1991年3月22日 ?國務院頒布《城市房屋拆遷管理條例》，六章四十四條，自1991年6月1日起實施。2001年6月13日進行修改，頒布《城市房屋拆遷管理條例》，共五章四十四條，自2001年11月1日實施。（舊條例）

　　2011年1月19日 ?國務院《國有土地上房屋征收與補償條例》，共五章三十五條。（新條例）

　?。ㄒ唬┻m用范圍不同

　　舊條例不分“公共利益”，只要是國有土地上房屋拆遷均適用拆遷條例（第2條）；而新條例必須以“公共利益”為前提；

　?。ǘ┱魇罩黧w不同

　　舊條例：取得拆遷許可的單位。

　　新條例：（1）市、縣人民政府（決定）；（2）市、縣政府確定的房屋征收部門（實施主體）；（3）房屋征收部門委托的房屋征收實施單位。

　?。ㄈ┓申P系不同

　　舊條例：拆遷人與房屋所有人、承租人的法律關系（第15、16、27條）。

　　新條例：征收人與被征收人即市、縣政府與房屋所有人之間的法律關系、不調整與承租人之間的法律關系。

　?。ㄋ模┏绦虿煌?br />
　　舊條例：拆遷主要有五個程序：建設項目批準文件、建設用地規(guī)劃許可、國有土地使用權批準、拆遷計劃與拆遷方案、辦理存款業(yè)務的金融機構出具拆遷補償安置資金證明。（第7條）

　　新條例：（20個步驟）（在后面詳細介紹）

　?。ㄎ澹娭茍?zhí)行的適用范圍、申請法院強制執(zhí)行的主體、前提條件不同

　　舊條例：市、縣人民政府責成有關部門強制拆遷或由房屋拆遷管理部門依法申請人民法院強制拆遷。前提條件是被拆遷人或者房屋承租人在裁決的搬遷期限內未搬遷的。（第17條）

　　新條例：被征收人在法定期限內不申請行政復議或者不提起行政訴訟，在補償決定規(guī)定的期限內又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強制執(zhí)行。取消了行政機關自行強制拆遷的規(guī)定。（第28條）

　　三、《條例》的主要亮點

　　《條例》統(tǒng)籌兼顧工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設與土地房屋被征收群眾的利益，努力把公共利益同被征收個人利益統(tǒng)一起來，通過明確補償標準、補助和獎勵措施，保護被征收群眾的利益，使房屋被征收群眾的居住條件有改善，原有的生活水平不降低，同時通過完善征收程序，擴大公眾參與，禁止建設單位參與搬遷，取消行政機關自行強制拆遷的規(guī)定，加強和改進群眾工作，把強制減到最少。

　　《條例》五大亮點：

　?。ㄒ唬┕怖婷魑?br />
　　1、公共利益的內涵及特征

　?。?）寬泛性；

　　（2）開放性；

　?。?）受益人群的不確定性；

　?。?）價值判斷的主觀性；

　?。?）內在的沖突性。

　　2、界定公共利益應把握的原則

　?。?）受益主體不特定原則；

　?。?）受益內容公共性原則；

　?。?）價值優(yōu)先性原則；

　?。?）程序正當性原則。

　　3、公共利益爭議解決機制的構建

　　四種模式：

　?。?）不管是否存在重大爭議，由政府直接決定（強勢政府）；

　?。?）存在爭議的，不作出征收決定（弱勢政府）；

　?。?）存在重大爭議的，由政府、專家、被征收人代表投票決定；

　　（4）存在重大爭議的，由第三方裁定或決定。（上級政府、本級人大、本級法院、專設行政裁決機構）

　　新條例采取法定主義標準。 ? ? （條例第九條）

　　4、《條例》第8條采取描述、列舉加兜底的模式，對公共利益進行了界定:

　?。?）國防和外交的需要；

　?。?）基礎設施的需要；

　?。?）公共事業(yè)的需要；

　?。?）由政府組織實施的保障性安居工程建設的需要；

　　（5）舊城區(qū)改建的需要；

　?。?）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要。



　　5、兩起典型公共利益之爭的案例

　　（1）美國輝瑞醫(yī)藥公司新倫敦市征收案

　?。?）日本成田機場跑道征收案

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　?。ǘ娭普魇账痉ɑ?br />
　?。ㄈ┭a償標準市場化（第19、21條）

　　不低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價格。

　?。ㄋ模┱魇者^程程序化（20個步驟）

　　1、依建設單位申請，啟動房屋征收程序。

　　2、發(fā)改、國土、城鄉(xiāng)規(guī)劃、行業(yè)主管部門分別就四個規(guī)劃（國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)劃）進行預審查。保障性安居工程建設、舊城區(qū)改建，應納入市、縣國民經(jīng)濟和社會發(fā)展年度計劃。

　　3、房屋征收部門入戶調查登記，并公布調查結果。

　　4、房屋征收部門擬定征收補償方案，報市、縣人民政府。

　　5、市、縣政府組織有關部門就方案進行論證并公布，征求公眾意見，不少于30日。

　　6、市、縣級政府將征求意見情況和根據(jù)公眾意見修改的情況及時公布。其中，因舊城區(qū)改建多數(shù)人（50%以上為多數(shù)，2/3以上為大多數(shù)，3/4以上為絕大多數(shù)）不同意的，市、縣政府應組織聽證會，并修改方案。

　　7、市、縣級政府按規(guī)定進行社會風險評估；房屋征收涉及人數(shù)數(shù)量較多的，應經(jīng)政府常委會議討論決定。

　　8、征收補償費用足額到位，專戶存儲、?？顚Ｓ谩?br />
　　9、市、縣政府作出征收決定前，組織有關部門依法對征收范圍內的未經(jīng)登記的建筑進行調查、認定和處理。

　　10、市、縣政府作出征收決定，并及時公告。同時收回土地使用權，進行宣傳、解釋。

　　11、被征收人對征收決定不服的，可議可訴。

　　12、征收范圍確定后，不得在房屋征收范圍內實施新建、擴建、改建房屋和改變房屋用途等不當增加補償費用的行為；房屋征收部門書面通知有關部門暫行辦理相關手續(xù)；暫停期限不超過1年。

　　13、被征收人協(xié)商選定房地產(chǎn)價格評估機構，協(xié)商不成的，通過多數(shù)決定，隨機選定等方式確定。

　　14、房產(chǎn)評估有異議的，可申請復核評估。仍有異議的，可向房地產(chǎn)價格評估專家委員會申請鑒定。

　　15、選擇補償方式（貨幣補償或產(chǎn)權調換）。

　　16、簽訂補償協(xié)議。支付搬遷費、安置費或提供臨時周轉房，造成停產(chǎn)停業(yè)損失的，支付補償費用。同時對被征收人給予補助或獎勵。

　　17、補償協(xié)議簽字后，一方當事人不履行的另一方可起訴。完成搬遷。

　　18、在簽約期限內達不成協(xié)議，或所有權人不明確的，市、縣政府按照征收補償方案作出補償決定，并在房屋征收范圍內予以公告。

　　19、被征收人在法定期限內既不復議也不訴訟，又不搬遷的，市、縣政府申請人民法院強制執(zhí)行。

　　20、建立房屋征收補償檔案，將分戶補償情況在房屋征收范圍內公布，審計機關加強監(jiān)督，并公布審計結果。

　?。ㄎ澹├娌暮馄交?

　　以慢一點換取穩(wěn)一點

　　政府要有GDP下降兩個點的勇氣與房地產(chǎn)開發(fā)商進行搏弈

　　上海世博會征收經(jīng)驗

　?。?）政府通過修改規(guī)劃與被征收群眾搏弈；

　　（2）加大獎勵力度和補助力度；

　?。?）相信群眾，依靠群眾，靠制度推進；

　?。?）保障性住房建在先，早簽協(xié)議早挑房；

　?。?）陽光、公開、透明；

　?。?）提高被征收人的素質。

　　4 ? 四、實踐中重點把握的幾個環(huán)節(jié)

　?。ㄒ唬┓课菡魇盏牧笠?br />
　　1、只有“為了公共利益的需要”，才能征收；

　　2、房屋征收必須依照法律規(guī)定的權限和程序進行；

　　3、房屋征收的主體只能是政府（市、縣）；

　　4、房屋征收應當依法給被征收人補償；

　　5、被征收人的居住條件依法受保障；

　　6、征收補償費用應當足額到位、專戶存儲、?？顚Ｓ?。

　?。ǘ┕窖a償

　　補償是《條例》的核心。老百姓最關心的是補償，而并不在是否公共利益。只要補償足額及時、公平公正，公共利益與被征收人的利益就不會對立。即使暫時對立，最終也會趨于統(tǒng)一。

　　1、征收補償費用包括：

　?。?）房屋補償費用，即被征收房屋的價值。搬遷、臨時安置費、停產(chǎn)停業(yè)損失；

　?。?）補助和獎勵。補助主要針對特殊困難群體（窮人），獎勵主要針對配合政府搬遷的被征收人（聽話的人）；

　?。?）政府用于建設產(chǎn)權調換房的建設成本；

　?。?）委托實施單位的工作經(jīng)費。

　　需特別注意的是：

　　（1）臨時安置費只限于被征收人選擇房屋產(chǎn)權調換，產(chǎn)權調換房屋交付前，未安排周轉用房的情形；

　?。?）停產(chǎn)停業(yè)損失只限于非住宅因被征收不能用于生產(chǎn)、經(jīng)營所造成的損失，主要是直接經(jīng)濟損失。且被征收人選擇產(chǎn)權調換的情形；

　?。?）停產(chǎn)停業(yè)期限，是指從“用于經(jīng)營的非住宅因征收被拆除后”到“用于產(chǎn)權調換的非住宅交付前”的期限；

　?。?）專戶存儲中的“專戶”，指建設單位的專戶。達成補償協(xié)議后，商業(yè)銀行經(jīng)房屋征收部門、建設單位和被征收人三方簽字后，將房屋補償費用劃轉到被征收人名下。

　　2、對公平補償?shù)睦斫狻?br />
　?。?）房屋價值公平，不低于在二手房市場上自由交易的價值；

　?。?）同樣的項目，所有的被征收人，不論時間先后，補償標準應當一致。只是允許在補助、獎勵上區(qū)別對待，但補助、獎勵政策在一個行政區(qū)劃范圍內只能制定一個，也不能以項目為單位分別制定補助、獎勵政策。

　?。ㄈ┓课菡魇蘸脱a償主體

　　1、房屋征收與補償?shù)闹黧w是市、縣級人民政府。這里的市包括地級市和縣級市，但不包括直轄市。經(jīng)濟開發(fā)區(qū)管委會、高新技術開發(fā)區(qū)管委會、街道辦事處不能作為主體；

　　國務院、省、自治區(qū)、直轄市政府以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府不能作為房屋征收與補償?shù)闹黧w。

　　2、房屋征收與補償?shù)慕M織實施主體是房屋征收部門，房屋征收部門由政府指定，可以是行政部門，也可以是具有行政管理職能的事業(yè)單位，但不能是企業(yè)或中介組織，且一定是常設機構。

　　3、房屋征收部門可以委托實施單位。（1）這里的委托不是必須的，委托屬行政委托，可以書面形式作出委托書或簽訂委托協(xié)議。（2）被委托的實施單位既可以是政府部門及其下屬二級單位，也可以是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府及管委會，還可以是非營利的中介組織，但不能委托給建設單位和與房屋拆遷有利害關系的部門以及以營利為目的的拆遷公司、企業(yè)等。（3）房屋征收實施單位不需要有專門的房屋征收資質；（4）不得以營利為目的；（5）征收部門對實施單位在委托范圍內的行為負責監(jiān)督，并對其行為后果承擔責任。

　　4、禁止建設單位參與搬遷活動，并不意味著將建設單位排除在整個征收補償活動之外。建設單位在房屋征收與補償?shù)慕巧ㄎ唬貉a償協(xié)議談判的參與者。

　?。ㄋ模┧痉◤娭茍?zhí)行

　　1、申請條件：

　?。?）以被征收人在法定期限內既不復議也不起訴又不搬遷為前提；

　　（2）申請的主體為市、縣人民政府；

　?。?）申請書應當附具補償金額和專戶存儲的帳號、產(chǎn)權調換房屋和周轉房的地點和面積等材料；

　?。?）執(zhí)行的依據(jù)是補償決定，而非征收決定；

　　（5）司法強制搬遷是行為案件而非金錢給付案件，其執(zhí)行的對象是違法占有，即居留在已被依法征收房屋內的人，而不是被征收的房屋本身。房屋拆遷行為，是一種施工行為，應由具有資質的施工單位來進行；

　?。?）申請執(zhí)行期限，應在被執(zhí)行人的法定起訴期限屆滿之日起180日內提出?！缎姓V訟法》司法解釋第88條。需指出《條例》第28條中搬遷期限應不少于90日，即不能與復議期間和訴訟期間相沖突。

　?。ㄎ澹l例第16條“房屋征收范圍確定后”的界定?

　　1、以規(guī)劃預審查納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展年度計劃和征收補償方案征求公眾意見為時點開始計算；

　　2、地域上的“房屋征收范圍”以公告所載明的內容為準。

　?。l例的適用范圍

　　1、集體土地征收不適用本條例，適用《土地管理法》；

　　2、條例不調整租賃房屋中對承租人的補償；

　　3、政府直管公有住房的征收不適用本條例。單位自管公有住房的征收適用本條例；

　　4、特殊房屋的征收，有關法律另有規(guī)定的，從其規(guī)定（文物保護、軍隊建設）；

　　5、非因公共利益的，不適用本條例，仍然適用《民法通則》和《合同法》；

　　6、因收地而征房與因征房而收地適用同樣的法律規(guī)則。

　?。ㄆ撸┬屡f條例的銜接

　　《條例》自2011年1月21日起實施。舊條例同時廢舊。按照“法不溯及既往”的原則，本條例施行前已依法取得房屋拆遷許可證的項目，繼續(xù)沿用原有的規(guī)定辦理，但政府不得責成有關部門強制拆遷。這里的“已依法取得拆遷許可的項目”不包括已受理申請，但尚未核發(fā)許可證的項目，也不包括分期建設項目中尚未采取房屋拆遷許可證的部分項目。