糧食安全是一個具有特定含義的科學(xué)概念。中國糧食需求在較長時期內(nèi)將保持增長的態(tài)勢，糧食安全依賴于一定數(shù)量的耕地作為基本保障。耕地保護問題是關(guān)系國計民生的首要問題，是維系國家政權(quán)穩(wěn)固的重大問題。依法保護耕地是保障國家糧食安全的根基，是實現(xiàn)中國現(xiàn)代化的根本，已成為“十二五”發(fā)展時期的焦點問題。

　　一、確保國家糧食安全是關(guān)系國計民生和

　　國家經(jīng)濟安全的頭等大事

　　糧食安全是一個具有特定含義的科學(xué)概念。本文所論及的糧食安全，是指所有人在任何時候既能夠買得到又能夠買得起所需要的基本食品。對于一個具體國家或者地區(qū)而言，糧食安全的基本含意是確保生產(chǎn)足夠數(shù)量的糧食，最大限度地穩(wěn)定糧食供應(yīng)，確保所有需要糧食的人們都能夠獲得糧食。糧食是一種特殊的產(chǎn)品，它不僅具有食物屬性，而且具有經(jīng)濟、政治等多重屬性。糧食經(jīng)濟屬性要求在承認(rèn)糧食是一般商品的前提下，充分發(fā)揮市場配置資源的作用。糧食的政治屬性則要求在承認(rèn)糧食屬于特殊商品的前提下，依靠國家行政手段消除公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域的市場失靈，從而確保和實現(xiàn)國家的糧食安全。糧食是人民群眾最基本的物質(zhì)生活資料，是關(guān)系國計民生和國家經(jīng)濟安全的重要戰(zhàn)略物資。當(dāng)一個國家或者地區(qū)糧食安全出現(xiàn)危機的時候，所有的激勵因素頃刻之間都將陷于癱瘓。譬如，我國１９５９—１９６１年的大饑荒，造成的嚴(yán)重后果就是糧食不安全危害最顯著的例證。據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織和聯(lián)合國難民署統(tǒng)計，“非洲之角”有近１２００萬人挨饑受餓，索馬里近６%人口死于饑荒，索馬里和埃塞俄比亞人口營養(yǎng)不良率超過５０%，達(dá)達(dá)阿布等主要難民營每天新收２０００多人，已經(jīng)大大超過原來設(shè)計救助的能力。在此情況下國際紅十字會和有關(guān)國家積極援助，中國已通過雙邊渠道向埃塞俄比亞、肯尼亞和吉布提提供了９０００萬元人民幣的緊急糧援。２０１１年發(fā)生的這場饑荒的直接起因是５０年不遇的大旱，但是該事件給發(fā)展中國家糧食安全問題敲響了警鐘[１]。就糧食安全的主體而言，它可以是一個家庭、一個省份或者一個國家，理論界、學(xué)術(shù)界研究的對象，通常是指一個國家或者一個地區(qū)。本文所研究的國家糧食安全保障的基本要求就是：必須保證具有使人們得以生存的足夠食品，即糧食數(shù)量安全；必須具有滿足人們不斷改善膳食結(jié)構(gòu)和營養(yǎng)需要的健康食品，即糧食質(zhì)量安全；必須保證所有人在任何時候都能夠得到相應(yīng)的食品，不會出現(xiàn)由于糧食短缺而發(fā)生社會動蕩和政局不穩(wěn)，即社會安全；必須保證不會因為糧食生產(chǎn)而導(dǎo)致耕地質(zhì)量下降和生態(tài)環(huán)境的破壞，即生態(tài)安全。

　　中國糧食需求在較長時期內(nèi)將保持增長的態(tài)勢。我國是世界上最大的糧食消費國，每年糧食消費量占世界糧食消費總量的１/５，占世界糧食貿(mào)易量的兩倍多[２]。我國的糧食需求狀況之所以出現(xiàn)這種態(tài)勢，主要原因在于人口的增長、人均收入水平的提高和膳食結(jié)構(gòu)的快速變化。譬如，２００９年我國總?cè)丝跒椋保?３５億人，預(yù)測總?cè)丝谌詫⒈３衷鲩L趨勢，到２０３０年達(dá)到人口總量的峰值１４.６２億人，年均增長約６００萬人。按２００９年人均糧食占有量３９９公斤計算，僅滿足新增人口的糧食需求就需要每年新增２４億公斤的糧食供給。首先從人均收入水平將持續(xù)增長角度分析，從１９９５—２０１０年，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入由４２８３元增長到１９１０９元，年均增長１０.５%；農(nóng)村居民人均純收入由１５７８元增長到５９１９元，年均增長９.２%。隨著人均收入水平的提高，１９９５年以來我國城鄉(xiāng)居民家庭恩格爾系數(shù)持續(xù)下降，但是自２０００年以來下降趨勢明顯趨緩。２０１０年我國城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民家庭的恩格爾系數(shù)分別為３５.７%和４１.１%，從國際比較看仍處于較高水平。在人均收入水平較快增長與恩格爾系數(shù)緩慢下降的共同作用下，我國的糧食需求量將進(jìn)一步增加。再從膳食結(jié)構(gòu)變化增加糧食需求角度分析，自改革開放以來我國城鄉(xiāng)居民的生活水平有了顯著提高，直接糧食消費量減少，肉蛋奶消費量增加。人均肉類占有量從改革開放初期的９.１公斤增加到２００９年的４４.４公斤，人均奶類占有量從１.２公斤增加到２６.４公斤。一般來說，豬肉的糧食轉(zhuǎn)化率為１:４（即４斤糧食可以轉(zhuǎn)化為１斤豬肉）、雞肉的轉(zhuǎn)化率為１:２、牛羊肉的轉(zhuǎn)化率為１:７。隨著肉、蛋、奶消費數(shù)量的增加，我國的總體糧食需求量將進(jìn)一步增長。仍以２００９年總?cè)丝跒榛鶖?shù)，僅按每人每年增加１公斤肉類消費計算，就需要新增糧食供給５２.９億公斤，這個數(shù)字相當(dāng)于２０１０年新增糧食產(chǎn)量（１５６億公斤）的３４%[３]。據(jù)有關(guān)專家預(yù)測，２０２０年我國糧食消費總量將達(dá)到１７５９８.４３萬噸，飼料糧將達(dá)到２６２８０.５７萬噸，工業(yè)用糧為５１１４.５６萬噸，其他用糧需求為８４６２.２７萬噸，糧食需求總量將達(dá)到５７４５５.８３萬噸[４]。２０１２年我國實現(xiàn)了糧食連續(xù)９年增產(chǎn)，總產(chǎn)量達(dá)到５.９億噸左右，糧食供求總體基本平衡。但是這是一種很緊張的平衡，因為糧食總供給保障所有人口糧食安全的能力不寬裕，而且結(jié)構(gòu)性緊缺的矛盾非常突出。所以，維護國家糧食安全、實現(xiàn)國家糧食目標(biāo)的根本舉措在于提升糧食綜合生產(chǎn)能力，要千方百計地增加糧食生產(chǎn)，提高糧食單位面積產(chǎn)量。

　　必須竭力構(gòu)建我國糧食安全保障體系。糧食安全保障貫穿于糧食生產(chǎn)、糧食儲備、糧食流通的各個環(huán)節(jié)，它們之間相互聯(lián)系，共同構(gòu)成了糧食安全保障防范體系的基本內(nèi)容。除了必須抓好糧食生產(chǎn)保障之外，還必須著力抓好糧食的儲備保障和流通保障，因為充足的糧食儲備是保證市場供求平衡的基本條件。我國糧食儲備體系包括國家儲備、糧食企業(yè)的商業(yè)性儲備、農(nóng)民家庭和城鎮(zhèn)居民家庭的儲備三個層次。由于糧食連年豐收，目前我國糧食庫存充裕、結(jié)構(gòu)基本合理，庫存消費比遠(yuǎn)高于聯(lián)合國糧農(nóng)組織提出的１７%—１８%的安全線水平，市場供應(yīng)完全可以得到保障，其中國家儲備又分為中央和地方政府的專項儲備。由于糧食儲備需要占用資金，糧食儲備得越多資金沉淀量也就越大。合理的儲備數(shù)量既可以保障糧食安全，又能夠節(jié)省資金。與發(fā)達(dá)國家不同，我國糧食生產(chǎn)目前主要以一家一戶為主。與此相適應(yīng)的是，農(nóng)村居民的口糧也大都分散儲存在農(nóng)戶家里，數(shù)量高達(dá)４０００多億斤，約占全國糧食總產(chǎn)量的５０%上下。農(nóng)戶儲糧在我國糧食儲備體系中占有很重要的位置，是確保糧食安全的穩(wěn)定器。長期以來，我國糧食供給充足的形勢使部分地方政府、糧食企業(yè)、農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民的糧食安全觀念趨于淡漠，往往為減少資金沉淀而降低糧食儲備能力。由此形成中央糧食儲備多、產(chǎn)區(qū)糧食儲備多、銷區(qū)糧食儲備反而少的不合理格局。據(jù)抽樣調(diào)查，有６１%的農(nóng)戶存糧只夠７個月所需的口糧；有１０%的農(nóng)戶存糧只夠維持３個月的消費需求；另有２９%的農(nóng)戶甚至不存糧或者很少存糧[５]。在“有錢就可以買糧”的氛圍中，少數(shù)地方政府甚至以資金儲備代替糧食實物儲備，導(dǎo)致糧食儲備數(shù)量嚴(yán)重不足乃至“虛庫”現(xiàn)象。一旦因偶然因素造成糧食短期供應(yīng)不足，便要求中央緊急調(diào)糧。實踐證明，即使在糧食供給總體形勢良好、全國糧食安全的狀態(tài)下，個別地區(qū)因糧食儲備不足，在遇到突發(fā)事件(如自然災(zāi)害、大規(guī)模疫病)的情況下，也會出現(xiàn)暫時糧食供給不足的現(xiàn)象，如若處置不當(dāng)則會引發(fā)局部糧食公共危機。所以，建立多層次的糧食儲備體系，是保證糧食合理儲備的一項基本內(nèi)容。要改變和改善我國目前糧食儲備格局，應(yīng)當(dāng)著重從加大地方政府糧食儲備數(shù)量入手，特別是在銷區(qū)實行強制性儲備制度，實施糧食儲備問責(zé)制。流通保障是指糧食的運輸、銷售網(wǎng)絡(luò)及相配套的原糧加工能力，這是糧食供給保障體系的終端環(huán)節(jié)。自２００３年實行糧食流通體制改革以來，國有糧食企業(yè)對流通領(lǐng)域的壟斷局面被打破，逐漸形成了多元化的糧食流通格局。在減少國家對糧食流通企業(yè)補貼的同時，從全社會角度看，糧食物流的效率也普遍得到提高。目前國有糧食企業(yè)在糧食流通領(lǐng)域仍占主導(dǎo)地位。這里僅以中國儲備糧管理總公司為例，２００８年３月分別占到市場流通量５０%的份額和市場銷售量６０%的份額。有學(xué)者認(rèn)為這個市場份額過大，可以進(jìn)一步降低。這個份額到底是否過大？筆者以為還需要得到實踐的進(jìn)一步驗證才行。譬如，在２００３年“非典”疫情、２００８年春季南方雪災(zāi)和“５.１２”汶川大地震等突發(fā)事件中，正是由于國有糧食部門發(fā)揮了主渠道作用，才有力地保障了受災(zāi)地區(qū)的糧食供應(yīng)，避免了局部糧食安全危機的發(fā)生。因此，在糧食流通領(lǐng)域既要不斷地進(jìn)行制度的改革創(chuàng)新，建立充滿活力的競爭機制，又必須保持政府強有力的應(yīng)急干預(yù)能力。糧食安全突發(fā)性風(fēng)險往往發(fā)生在流通環(huán)節(jié)，能否把糧食安全危機消滅在萌芽狀態(tài)，實際上取決于是否建立起足夠的糧食流通保障能力。

　　糧食安全是關(guān)乎國計民生的首要問題。一個國家唯有立足糧食基本自給，才能夠掌握糧食安全的主動權(quán)，才能夠保障國運民生。中華文明５０００年悠悠萬事吃飯為大，“吃飽飯”是中國人企盼千年的共同心聲。從孔子的“足食”，到老子的“實其腹”，再到管子的“無奪其食”，古代政治家反復(fù)強調(diào)“農(nóng)本”與“貴粟”的思想，無一不在表明解決“吃飯問題”是我國治國理政的第一要務(wù)?？v觀歷代王朝，幾乎沒有一個能夠解決好老百姓吃飽飯的問題。即便是歷史上著名的文景之治、貞觀之治、康雍乾盛世，也照樣存在百姓饑餓的問題。直到新中國成立后，通過改革開放和重新把土地歸還給農(nóng)民自己經(jīng)營的途徑，才真正地實現(xiàn)了中國人“吃飽飯”的夢想[６]。因此，糧食是人民群眾最基本的物質(zhì)生活資料，是關(guān)系國計民生和國家經(jīng)濟安全的重要戰(zhàn)略物資。耕地又是糧食生產(chǎn)的基礎(chǔ)，提高糧食供給能力、保持糧食供求平衡，最根本的措施就是要保護好耕地。對于像中國這樣一個擁有１３億多人口的發(fā)展中大國來說，糧食安全問題不只是一個單純的經(jīng)濟問題，而是一個事關(guān)全局的政治問題、社會問題和生態(tài)問題，任何時候都要立足國內(nèi)解決全國人口的吃飯問題。正是從這個意義上看，筆者認(rèn)為沒有農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的穩(wěn)定和發(fā)展，就不可能有城鎮(zhèn)的發(fā)展和繁榮。尤其是隨著人口增長和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，糧食需求呈剛性上升態(tài)勢，保障糧食安全的任務(wù)依然十分嚴(yán)峻。我國糧食安全背靠的是“１８億畝耕地紅線”，穩(wěn)定耕地的數(shù)量和質(zhì)量就成為國家糧食安全的基本保證。據(jù)國土資源部發(fā)布的“２０１１年度土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)”顯示，２０１１年度全國耕地減少５３２.７萬畝，其中，建設(shè)占用耕地４８５.０萬畝，災(zāi)毀耕地３３.５萬畝，生態(tài)退耕１４.２萬畝；同期耕地增加４８３.７萬畝，增減相抵，耕地面積凈減少４９.０萬畝。２０１１年度全國建設(shè)用地凈增９４５.１萬畝，其中，依法批準(zhǔn)８３５.３萬畝，未批先建１７２.５萬畝，變?yōu)槠渌玫販p少６２.７萬畝；全國未利用地開發(fā)為農(nóng)用地２６１.９萬畝，已被建設(shè)使用１９０.９萬畝。到２０１１年１２月３１日，全國耕地保有量為１８.２４７６億畝。業(yè)內(nèi)人士指出，自２００９年以來全國耕地保有量連續(xù)３年保持在１８.２４億畝以上，表明國家“十二五”期末１８.１８億畝耕地保有量目標(biāo)得到有效保障[７]。面對我國人口不斷增加與耕地資源不斷退化的嚴(yán)酷現(xiàn)實，耕地資源的質(zhì)量問題必須引起全社會的高度關(guān)注。耕地資源具有一定的時空性，即在不同地區(qū)和不同歷史時期的技術(shù)經(jīng)濟條件下，其質(zhì)量內(nèi)涵是不盡相同的。我們過去更多地是從生產(chǎn)能力的角度關(guān)注耕地質(zhì)量，然而隨著農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)水平的不斷提高，人們對于耕地質(zhì)量的認(rèn)識也在逐步深化，將其內(nèi)涵從單純的耕地生產(chǎn)能力拓展出更為豐富的內(nèi)容。通常來說，光、溫、水、氣等自然因素的制約，從根本上決定了耕地的生產(chǎn)能力。但是，合理的農(nóng)耕方式和良好的農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施，同樣是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的重要途徑。作為土地主體的土壤元素養(yǎng)分狀況、有毒有害元素以及有機污染物環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀、生命健康元素的適度水平，也是耕地質(zhì)量的重要組成部分。譬如，土壤中氮、磷、鉀等有效養(yǎng)分的豐缺狀況，就直接影響著土壤供給植物所需營養(yǎng)的能力；再如硒作為一個重要的生命健康元素，人體攝入過量或者攝入不足，都會引起健康問題甚至危及人的生命。在過去相當(dāng)長的時期內(nèi)，我們往往片面地認(rèn)為耕地質(zhì)量就是土壤的肥力，因而往往一談到提高耕地質(zhì)量，想到的就是地力培肥，嚴(yán)重地忽視了農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施條件改善帶來的耕地產(chǎn)能提高。只有實現(xiàn)由傳統(tǒng)土壤肥力觀向現(xiàn)代耕地產(chǎn)能觀的轉(zhuǎn)變，才能夠采取有針對性的措施建設(shè)好高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田，才能夠全面提升耕地持續(xù)的增產(chǎn)能力。因此，在１８億畝耕地數(shù)量基本穩(wěn)定的前提下，著力提高耕地質(zhì)量、全面提升耕地持續(xù)增產(chǎn)能力，已成為我國保障糧食安全的根本途徑。

　　二、依法保護耕地的數(shù)量與質(zhì)量

　　是實現(xiàn)國家糧食安全的根本舉措

　　耕地保護問題是維系國家政權(quán)穩(wěn)固的重大問題?！案哂衅涮铩笔菍O中山先生倡導(dǎo)的“三民主義”革命綱領(lǐng)中“民生主義”的根本要義；中國共產(chǎn)黨自１９２１年“一大”黨綱提出土地問題起，就一直非常重視農(nóng)民土地和土地確權(quán)問題?？梢院敛豢鋸埖卣f，中國共產(chǎn)黨所領(lǐng)導(dǎo)的無產(chǎn)階級革命，就是從“打土豪、分田地”開始，通過“土地改革”建立新生政權(quán)，通過土地合作化奠立社會主義基礎(chǔ)，再通過“土地承包制”促成社會主義市場經(jīng)濟體制的發(fā)展與完善。不可否認(rèn)１９７９年安徽鳳陽縣小崗村破冰實行土地承包到戶，簽訂土地承包合同，實實在在地奏響了土地使用制度改革的序曲；１９８７年深圳率先敲響拍賣土地使用權(quán)的“第一槌”，則充分顯現(xiàn)了農(nóng)村土地資源的資產(chǎn)性質(zhì)[８]。因此，在當(dāng)前和今后一段時間內(nèi)，必須切實加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作，依法確認(rèn)和保護農(nóng)民的土地物權(quán)。據(jù)國土資源部的統(tǒng)計資料顯示，截至２０１２年６月底，全國農(nóng)村集體土地所有權(quán)登記發(fā)證率已達(dá)到７８%，集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證率達(dá)到了８５%，宅基地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證率達(dá)到８０%。全國２９個省（市、自治區(qū)）制定實施了征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)片綜合地價，征地補償標(biāo)準(zhǔn)普遍提高３０%以上；２５００多萬被征地農(nóng)民被納入社會保障[９]。所有這些，充分表明黨和政府對農(nóng)民土地權(quán)益和保護農(nóng)地的高度重視。為了穩(wěn)固國家政權(quán)和糧食安全的根基，必須進(jìn)一步通過明晰土地產(chǎn)權(quán)、完善產(chǎn)權(quán)權(quán)能的方式，抑制建設(shè)用地?zé)o序擴張、對耕地隨意征占的強勢。我國現(xiàn)行征地制度實際上沒有體現(xiàn)出與時俱進(jìn)的公平性，其中最突出的問題就是補償標(biāo)準(zhǔn)過低。譬如，土地征收補償長期以被征收土地的糧食作物年產(chǎn)值作為基點進(jìn)行測算。而農(nóng)地轉(zhuǎn)為國有土地進(jìn)行商業(yè)開發(fā)后，政府從中獲得了土地增值的收益，開發(fā)商或者其他投資者也從中獲得土地“漲價”的效益，被征地的農(nóng)民卻無法享受發(fā)展的應(yīng)有成果，直接造成了城鄉(xiāng)差距越拉越大。國務(wù)院發(fā)展研究中心的一項調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在征地之后土地增值部分的收益分配中，投資者拿走４０%—５０%占大頭，政府拿走２０%—３０%，村級組織留下２５%—３０%，而農(nóng)民能夠拿到手的補償款僅占整個土地增值收益的５%—１０%。所以，必須從根本上轉(zhuǎn)變農(nóng)民土地權(quán)益保障的內(nèi)容：（１）要從被征地農(nóng)民既存權(quán)益保障轉(zhuǎn)向全面的經(jīng)濟社會權(quán)益保障。這里所說的“既存權(quán)益”，就是指土地對于被征地農(nóng)民的生活保障和生產(chǎn)發(fā)展的功能及價值。農(nóng)民權(quán)益全面保障，從土地的生活資料與生產(chǎn)資料雙重特性來看，應(yīng)當(dāng)包括農(nóng)民生存權(quán)保障和農(nóng)民發(fā)展權(quán)保障兩個方面的內(nèi)容。從土地的生產(chǎn)經(jīng)營和生活保障雙重功能來看，則應(yīng)當(dāng)包括農(nóng)民的謀生機會（就業(yè)或者投資）的獲得和基本生存條件（如醫(yī)療、養(yǎng)老）的保障。從權(quán)益的具體內(nèi)容來看，它不僅要保障其獲得被征收土地房屋損失補償?shù)冉?jīng)濟權(quán)益，而且要保障其生活所必需的各項社會保障福利等社會權(quán)益。從時間角度來看，它不僅要保障其失去土地之后短時期的利益損失補償，而且要給予持久性生活水平不降低和可能遭遇風(fēng)險化解的可靠保障。從法律保護的視角來看，它不僅要保障其按照現(xiàn)行法律所應(yīng)獲得的法定權(quán)益，還應(yīng)當(dāng)根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展而逐步擴大其應(yīng)享有的經(jīng)濟權(quán)益和社會權(quán)益的范圍，并且提高上述經(jīng)濟權(quán)益和社會權(quán)益的保障水平[１０]。（２）要從被征收集體土地補償標(biāo)準(zhǔn)方面實行根本性的轉(zhuǎn)變，即從單一靜態(tài)的補償標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)向科學(xué)合理動態(tài)的補償標(biāo)準(zhǔn)。（３）要從行政征收實施方式上實現(xiàn)轉(zhuǎn)變，即從單向性、命令式、強制型行政方式轉(zhuǎn)變?yōu)殡p向性、互動式、協(xié)商型公眾參與的行政過程。如果一個行政征收決定不能夠使大多數(shù)被征收人所接受，這不僅意味著政府做出的行政征收決定可能是不合理的，而且意味著這個行政征收決定實際上難以實施，單向性、命令式、強制型行政征收決定不可能也不應(yīng)當(dāng)適用于大多數(shù)人。

　　保護耕地是保障國家糧食安全的根基。盡管提高糧食產(chǎn)量可以通過加大其他農(nóng)業(yè)要素的投入方式來實現(xiàn)，但是無論如何在既有條件的約束下，糧食安全必須依賴于一定數(shù)量的耕地作為基本保障。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)資料顯示，１９９７—２００５年全國因生態(tài)退耕減少耕地１.０３億畝，占耕地減少總量的６６.８%，年均減少１１４４萬畝。與此同時，非農(nóng)建設(shè)占用耕地２７４７萬畝，占耕地減少總量的１７.８４%，年均減少３０５萬畝；農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整減少耕地約占１０%，災(zāi)害毀地每年在１００萬畝左右[１１]。政府高度重視耕地保護工作，綜合利用法律、行政、經(jīng)濟、技術(shù)等手段加強對耕地的保護和建設(shè)，在穩(wěn)定耕地數(shù)量、提高耕地質(zhì)量方面取得了重大成就。我國近年制定和完善了土地管理法、農(nóng)業(yè)法、農(nóng)村土地承包法、水土保持法等一系列法律法規(guī)，健全和完善了土地用途管理制度、建設(shè)占用耕地補償制度、基本農(nóng)田保護制度等嚴(yán)格的耕地保護制度體系；不斷強化了土地利用規(guī)劃和計劃的管制作用，有效地引導(dǎo)了城鎮(zhèn)發(fā)展的規(guī)模和速度；嚴(yán)格農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的審批，從嚴(yán)控制建設(shè)占用耕地規(guī)模；實施國家土地督察制度，嚴(yán)格土地執(zhí)法，遏制違法違規(guī)占用耕地的行為；嚴(yán)格政府耕地保護責(zé)任目標(biāo)考核，落實耕地保護的共同責(zé)任；科學(xué)規(guī)劃基本農(nóng)田，落實各項保護措施；加強耕地特別是基本農(nóng)田建設(shè)，著力增加有效耕地面積、提高耕地質(zhì)量；開展土地整治，向糧食核心產(chǎn)區(qū)和后備產(chǎn)區(qū)實行加大土地整治資金投入的力度。通過實施上述措施，有效地抑制了耕地面積減少的勢頭，耕地凈減少面積已經(jīng)由２０世紀(jì)９０年代的年均３０多萬公頃，下降到目前的不足４萬公頃。１９９８—２００９年全國整治耕地約１４００萬公頃，通過土地整治每年新增耕地約２６萬公頃，建成了一批農(nóng)田基本水利設(shè)施配套、防護林網(wǎng)健全、耕作道路通暢、適合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和規(guī)模經(jīng)營的高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)農(nóng)田，成本降低５%—１５%，產(chǎn)出率普遍提高１０%—２０%，促進(jìn)了糧食綜合生產(chǎn)能力的提高[１２]。耕地資源流失與城鎮(zhèn)化發(fā)展同步是經(jīng)濟發(fā)展的一般規(guī)律，嚴(yán)格保護１８億畝耕地紅線內(nèi)的基本耕地，并不意味著現(xiàn)有耕地都不能占用，而是強調(diào)各項建設(shè)都要節(jié)約集約用地，能不占用耕地的就盡量不占，能用劣地的就盡量不用好地。為實現(xiàn)人均國內(nèi)生產(chǎn)總值到２０２０年比２０００年翻兩番的發(fā)展目標(biāo)，在今后相當(dāng)長的一段時間內(nèi)，城鎮(zhèn)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、新農(nóng)村建設(shè)等占用耕地的趨勢不可避免。預(yù)計到２０２０年我國城鎮(zhèn)化率將達(dá)到５８%，在確保１８億畝耕地目標(biāo)的同時，已預(yù)留了３００萬公頃耕地用于未來城鄉(xiāng)各類建設(shè)用地，加上預(yù)留的其他土地，未來新增城鎮(zhèn)、工礦建設(shè)用地空間可以達(dá)到３３８萬公頃，完全可以保障２０２０年我國總?cè)丝谶_(dá)到１４.５億、城鎮(zhèn)化水平達(dá)到５８%時的發(fā)展需要[１３]。人地矛盾將是我國未來很長一段時間內(nèi)的現(xiàn)實國情，如果不對耕地嚴(yán)加保護任由耕地流失下去，將會對經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展造成巨大破壞。我國糧食安全線的標(biāo)志是糧食自給率為９０%，耕地保有量為１８億畝。１８億畝耕地紅線目標(biāo)是在《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（２００６—２０２０年）》研究和修編過程中提出來的，是在對我國國情科學(xué)認(rèn)知基礎(chǔ)上得出的正確決策。２００９年４月８日國務(wù)院常務(wù)會議通過了《全國新增１０００億斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)劃(２００９—２０２０ 年)》，提出到２０２０年我國糧食生產(chǎn)能力達(dá)到１１０００億斤以上，比現(xiàn)有產(chǎn)能增加１０００億斤。自２００４年以來，我國糧食自給率一直保持在９５%以上。預(yù)測２０２０年我國糧食總量達(dá)１１４５０億斤。按照糧食自給率９５%以上測算，２０２０年糧食綜合生產(chǎn)能力需要達(dá)到１０８００億斤以上[１４]。因此，必須進(jìn)一步通過明晰土地產(chǎn)權(quán)、完善產(chǎn)權(quán)權(quán)能的方式，抑制建設(shè)用地?zé)o序擴張及其對耕地隨意征占的強勢。要在堅持農(nóng)村土地集體所有制不變的前提下，豐富農(nóng)村集體土地使用權(quán)的內(nèi)涵，既保證黨的農(nóng)村土地政策執(zhí)行的連續(xù)性，又保障農(nóng)民對集體土地?fù)碛懈嗟脑捳Z權(quán)。要完善農(nóng)民承包土地經(jīng)營權(quán)的各項權(quán)能，確保承包經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定性和可流動性；審慎界定集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的范圍，明確流轉(zhuǎn)主體和收益分配辦法，促進(jìn)和規(guī)范流轉(zhuǎn)行為；加快農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作，為集體土地流轉(zhuǎn)奠定產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)?？傊?guī)范農(nóng)村土地管理和耕地保護秩序，切實提高耕地保護的執(zhí)法監(jiān)督能力。

　　保護耕地是實現(xiàn)中國現(xiàn)代化的根本。國家統(tǒng)計局發(fā)布報告顯示，２０１１年我國城鎮(zhèn)化率首次突破５０%，達(dá)到５１.３%，比２００２年提高１２.２個百分點，城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)發(fā)生了歷史性的變化。統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，２００２—２０１１年我國城鎮(zhèn)化率以平均每年增加１.３５個百分點的速度向前推進(jìn)，城鎮(zhèn)人口平均每年增長２０９６萬人。２０１１年城鎮(zhèn)人口為６９０７９萬人，比２００２年增加了１８８６７萬人；鄉(xiāng)村人口為６５６５６萬人，減少了１２５８５萬人[１５]。這些數(shù)據(jù)表明了城鄉(xiāng)發(fā)展的三個歷史性突破，即由鄉(xiāng)村中國向城鎮(zhèn)中國快速邁進(jìn)，城鄉(xiāng)二元向城鄉(xiāng)一體穩(wěn)步推進(jìn)，傳統(tǒng)生活向現(xiàn)代生活逐步演進(jìn)。廣大城鄉(xiāng)居民的就業(yè)渠道、生活方式、保障水平、文明程度正隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，日益發(fā)生著根本性的變化。隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程同步推進(jìn)，建設(shè)用地需求量越來越大，依靠增加耕地數(shù)量來保障國家糧食安全的路子已經(jīng)行不通了。解決國家糧食安全問題的唯一途徑，就是要通過提高耕地質(zhì)量，提高耕地產(chǎn)能來保證糧食需求總量。中國作為山地面積比重大、人口眾多、農(nóng)耕與土地開發(fā)歷史悠久的農(nóng)業(yè)大國，宜耕土地資源極為稀缺，已不再具有大規(guī)模土地開墾以增加耕地面積的可能性，可高強度開發(fā)的國土空間相對狹小。這些基本國情決定了我國社會生產(chǎn)與生活的現(xiàn)代化，不可能走發(fā)達(dá)國家的老路子。與此同時快速的城鎮(zhèn)化、工業(yè)化以及粗放的發(fā)展方式，對全國耕地資源安全構(gòu)成了現(xiàn)實的威脅，使耕地成為我國社會經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的重要限制因素，即維持國家糧食安全和保障勞動就業(yè)需要足量的耕地，保障生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和區(qū)域水資源更需要足量的耕地。我國在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、農(nóng)業(yè)集約化快速發(fā)展的進(jìn)程中，確實產(chǎn)生了一系列嚴(yán)重的土壤污染、水環(huán)境污染、生態(tài)系統(tǒng)功能退化、生物多樣性下降、景觀破碎化的生態(tài)環(huán)境問題。在今后的土地整治規(guī)劃中，再不能僅僅著眼于能夠整理出多少耕地或者建設(shè)用地上面，必須制定出科學(xué)的水土污染控制、水土保持、地質(zhì)災(zāi)害防治，生物多樣性保護生態(tài)網(wǎng)絡(luò)格局、極端氣候、防災(zāi)避險、鄉(xiāng)村休閑和游憩網(wǎng)絡(luò)等專題規(guī)劃，提出土地利用多功能空間策略和土地整治任務(wù)，實實在在地推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增強可持續(xù)發(fā)展能力和區(qū)域競爭力。一定要在源頭控制的基礎(chǔ)上，根據(jù)水、土、氣和生物過程需要延緩、阻斷、加速、過濾的特征，優(yōu)化“田、水、路、林、村”景觀格局，控制面源污染、水土流失、風(fēng)蝕和保護生物多樣性，提高農(nóng)業(yè)景觀生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性和彈性，以期達(dá)到緩解災(zāi)害影響，增強生態(tài)系統(tǒng)反饋作用，間接提高和持續(xù)保持土地生產(chǎn)能力的目的，實現(xiàn)綠脈、文脈的持續(xù)傳承與發(fā)展，提升鄉(xiāng)村風(fēng)貌的景觀多樣性。

　　依法保護耕地已成為“十二五”發(fā)展時期的焦點問題。在“十二五”時期，我國仍將處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，如何有效地保護農(nóng)地，必將成為焦點問題之一。譬如，１９９６—２０１０年全國建設(shè)用地增加了７４１０萬畝，已有３０００多萬被征地農(nóng)民。２０１０—２０２０年全國還需要安排新增建設(shè)用地５２５０萬畝，其中，占用耕地３０００萬畝。按照目前全國人均耕地水平和現(xiàn)階段每征收１畝耕地大約造成０.７８個農(nóng)民失去土地進(jìn)行計算，將新增近２３００萬被征地農(nóng)民[１６]。當(dāng)今社會發(fā)展主要依賴第二、第三產(chǎn)業(yè)的拉動和推動，這兩大產(chǎn)業(yè)既要謀求質(zhì)的提高，又要謀求量的增加，勢必要將一定數(shù)量的農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地。在當(dāng)前社會保障體系尚不完善的情勢下，土地作為農(nóng)村發(fā)展最基本的生產(chǎn)資料，仍然是也必然是農(nóng)民長遠(yuǎn)生計的根本依賴。征地行為一旦發(fā)生，農(nóng)民將面臨因失去生產(chǎn)資料而陷入喪失發(fā)展權(quán)的危機之中。因此，必須依法實行最嚴(yán)格的耕地保護制度和最嚴(yán)格的節(jié)約集約用地制度。中央政府提出在“十二五”期間，建設(shè)４億畝高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田，正是通過耕地質(zhì)量建設(shè)方式有效提升糧食產(chǎn)能的重大舉措。實施高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)戰(zhàn)略，一定要以“高標(biāo)準(zhǔn)”來保證耕地產(chǎn)能建設(shè)。基本農(nóng)田基礎(chǔ)建設(shè)不僅僅只是地力培肥問題，也不僅僅是簡單的土地平整問題，還涉及水利、運輸、道路等設(shè)施建設(shè)和村莊布局安排等諸多問題。在這４億畝高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)任務(wù)中，按照中央人民政府的計劃安排，２０１２年已有１億畝“落地”，同時還要在已有的１１６個國家基本農(nóng)田保護示范區(qū)的基礎(chǔ)上，再建設(shè)５００個高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田示范縣，繼續(xù)實施國家土地整治重大工程和示范建設(shè)，鼓勵各方力量積極參與耕地建設(shè)和保護?？傊?，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田必須進(jìn)一步加強制度創(chuàng)新，尤其是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新，真實地尊重農(nóng)民意愿，保護農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)。必須在堅持農(nóng)村土地集體所有制的前提下，認(rèn)真落實《中華人民共和國物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定，切實賦予農(nóng)村集體組織完整的土地權(quán)能、賦予農(nóng)民永久的土地權(quán)益，使有限的土地得到合理、有效的市場配置。尤其要進(jìn)一步強化土地民事權(quán)利制度，賦予農(nóng)民群眾完整的土地財產(chǎn)權(quán)，強化產(chǎn)權(quán)的保護與救濟，依法解除被征地農(nóng)民的后顧之憂。

　　載《湖北經(jīng)濟學(xué)院學(xué)報》２０１３年第６期

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