摘要：近日，經(jīng)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第29次會議審議通過，國土資源部等七部門聯(lián)合印發(fā)《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》），要求對國家自然資源所有權(quán)開展確權(quán)登記，進一步明確國家自然資源的權(quán)利和保護范圍?！掇k法》出臺有何意義，包含哪些具體內(nèi)容，如何開展自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作？圍繞這些問題，國土資源部地籍管理司（不動產(chǎn)登記局）負責(zé)人對《辦法》進行了解讀。
為了青山常在、清水長流、空氣常新
水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源是建設(shè)美麗中國、深化生態(tài)文明制度改革的根本
近日，經(jīng)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第29次會議審議通過，國土資源部等七部門聯(lián)合印發(fā)《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》），要求對國家自然資源所有權(quán)開展確權(quán)登記，進一步明確國家自然資源的權(quán)利和保護范圍。《辦法》出臺有何意義，包含哪些具體內(nèi)容，如何開展自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作？圍繞這些問題，國土資源部地籍管理司（不動產(chǎn)登記局）負責(zé)人對《辦法》進行了解讀。
為了青山常在、清水長流、空氣常新
水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源是建設(shè)美麗中國、深化生態(tài)文明制度改革的根本載體，是重要的資源性資產(chǎn)。制定《辦法》對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源進行統(tǒng)一確權(quán)登記，有利于進一步推進產(chǎn)權(quán)制度改革、構(gòu)建系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是一項功在當代、利在千秋的工作。
這位負責(zé)人指出，自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記是支撐生態(tài)文明建設(shè)的重要基礎(chǔ)。生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵是處理好人與自然的關(guān)系，使經(jīng)濟社會發(fā)展建立在資源能支撐、環(huán)境能容納、生態(tài)受保護的基礎(chǔ)上，使青山常在、清水長流、空氣常新，讓人民群眾在良好生態(tài)環(huán)境中生產(chǎn)生活。要實現(xiàn)這一目標，首先就必須通過自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，全面摸清自然資源資產(chǎn)家底，夯實生態(tài)文明建設(shè)的基礎(chǔ)。
自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記是落實新發(fā)展理念的根本要求。黨的十八大將生態(tài)文明納入“五位一體”總體布局，十八屆五中全會把綠色發(fā)展列入五大發(fā)展理念之一。綠色發(fā)展就是在保護中發(fā)展，通過保護環(huán)境來保護生產(chǎn)力，通過改善環(huán)境來發(fā)展生產(chǎn)力。自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記能夠全面落實自然資源的權(quán)利主體，明確保護責(zé)任，并調(diào)動權(quán)利主體在保護自然資源中的積極性，推動自然資源的保護和監(jiān)管，促進綠色發(fā)展，是落實五大發(fā)展理念的根本要求。
自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記是自然資源分類施策、有效保護和開發(fā)利用的重要前提。對自然資源進行分類施策、有效保護，對可開發(fā)利用的自然資源進行合理開發(fā)利用，就是對環(huán)境的最好保護。通過自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，將各類自然資源的質(zhì)量、數(shù)量和保護要求全面摸清，并通過登記的法律手段予以公示明確，落實到每一個產(chǎn)權(quán)人或者使用權(quán)人，為自然資源分類施策、有效保護和開發(fā)利用提供重要前提。
明確國家不同類型自然資源權(quán)利和保護范圍
《辦法》制定的總體思路是，以不動產(chǎn)登記為基礎(chǔ)，構(gòu)建自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記制度體系，對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂以及礦產(chǎn)資源等所有自然資源統(tǒng)一進行確權(quán)登記，逐步劃清全民所有和集體所有之間的邊界，劃清全民所有、不同層級政府行使所有權(quán)的邊界，劃清不同集體所有者的邊界，劃清不同類型自然資源的邊界，進一步明確國家不同類型自然資源的權(quán)利和保護范圍等，推進確權(quán)登記法治化。這位負責(zé)人對《辦法》的總體內(nèi)容進行了闡釋。
第一章總則，規(guī)定了自然資源登記的目的、原則、范圍、與不動產(chǎn)登記的銜接關(guān)系、登記機構(gòu)和屬地登記原則。在登記的范圍上，對需要登記的自然資源通過列舉的方式予以明確，并強調(diào)在不動產(chǎn)登記中已經(jīng)登記的集體土地及自然資源的所有權(quán)不再重復(fù)登記。
第二章自然資源登記簿，規(guī)定了自然資源登記簿的統(tǒng)一、登記單元劃分、登記簿的內(nèi)容、登記簿附圖和管理要求。登記簿主要記載自然資源登記信息以及不動產(chǎn)權(quán)利關(guān)聯(lián)信息，并實現(xiàn)與不動產(chǎn)登記的有效銜接。這里有兩個重點問題：一是關(guān)于自然資源登記單元的設(shè)定和劃分。既可以以一個完整的行政轄區(qū)為基礎(chǔ)，按照不同自然資源種類和在生態(tài)、經(jīng)濟、國防等方面的重要程度以及相對完整的生態(tài)功能、集中連片等原則，劃分一個或者多個登記單元，也可以以國家公園、自然保護區(qū)、濕地、水流等特定空間作為單獨的登記單元。二是關(guān)于國家自然資源所有權(quán)的權(quán)利主體。基于《憲法》《物權(quán)法》有關(guān)規(guī)定，國家自然資源所有權(quán)的權(quán)利人只能登記為“國家”或“全民”。同時，為與“健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制”和“探索建立分級行使國家自然資源所有權(quán)的體制”改革做好銜接，在自然資源登記簿設(shè)計時，設(shè)置了“所有權(quán)代表行使主體”和“所有權(quán)代表行使內(nèi)容”等欄目，待兩項改革任務(wù)完成后，進行補充記載，為后續(xù)改革留下接口。
第三章自然資源登記一般程序，規(guī)定了登記的類型、登記的程序、通告和公告、自然資源調(diào)查、登記審核和登簿等內(nèi)容。對自然資源類型的登記，應(yīng)該以土地利用現(xiàn)狀分類為基礎(chǔ)。同時，考慮各部門的自然資源管理的特點、分類體系和需求，在不沖突、可銜接的情況下，可以同時在登記簿上記載其他自然資源分類的內(nèi)容。
第四章國家公園、自然保護區(qū)、濕地、水流等自然資源登記，規(guī)定了這類自然資源作為登記單元如何辦理登記。
第五章登記信息管理與應(yīng)用，規(guī)定了自然資源登記信息依法向社會公開并納入不動產(chǎn)登記信息管理平臺，實現(xiàn)與相關(guān)管理部門互通共享。除涉及國家秘密及不動產(chǎn)登記信息外，自然資源確權(quán)登記結(jié)果向社會公開，相關(guān)登記信息納入不動產(chǎn)登記信息管理基礎(chǔ)平臺。
以不動產(chǎn)登記為基礎(chǔ)開展確權(quán)登記
中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第29次會議已經(jīng)明確要求，以不動產(chǎn)登記為基礎(chǔ)，依據(jù)規(guī)范的內(nèi)容和程序進行自然資源統(tǒng)一登記。以不動產(chǎn)登記開展自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，主要是不動產(chǎn)登記制度的建立和實施為自然資源確權(quán)登記提供了基礎(chǔ)和路徑選擇。
這位負責(zé)人指出，從不動產(chǎn)登記制度來看，圍繞登記機構(gòu)、登記簿冊、登記依據(jù)和信息平臺四個統(tǒng)一，幾年來不動產(chǎn)登記制度建設(shè)基本成型。從自然資源登記的對象或具體形態(tài)來看，這些自然資源要么以土地的形態(tài)存在，要么依附于土地而存在，開展自然資源確權(quán)登記就離不開土地，土地又是不動產(chǎn)登記的基礎(chǔ)。在不動產(chǎn)登記當中，已經(jīng)涵蓋了部分的自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)。在此基礎(chǔ)上，開展自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，有利于劃清全民所有和集體所有之間的邊界、全民所有不同層級政府行使所有權(quán)的邊界、不同集體所有者之間的邊界以及不同類型自然資源的邊界；便于不動產(chǎn)登記中的所有權(quán)、用益物權(quán)與自然資源統(tǒng)一登記中的所有權(quán)關(guān)聯(lián)；便于不動產(chǎn)登記簿與自然資源登記簿有效銜接；便于不動產(chǎn)登記信息和自然資源登記信息的完整和整合?？傊圆粍赢a(chǎn)登記為基礎(chǔ)，開展自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記路徑最優(yōu)、成本最低、效率最高。
