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林業(yè)是生態(tài)文明建設(shè)的主體，作為
林地林業(yè)最基層的綜合管理服務(wù)機(jī)構(gòu)——鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站，在生態(tài)文明建設(shè)中具有重要的基石作用。然而，當(dāng)前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站發(fā)展面臨諸多制約因素，很大程度上影響了我國生態(tài)文明建設(shè)的進(jìn)程。解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站的困難和問題迫在眉睫，必須引起黨中央、國務(wù)院以及地方各級(jí)黨委政府的高度重視。
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一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站的基本狀況
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我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站始建于新中國誕生初期。截至2013年底，全國設(shè)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站2.8萬個(gè)（其中管理兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上的區(qū)域站3119個(gè)），涵蓋了全國94.3%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)；共有正式職工12.5萬人，約占全國林業(yè)從業(yè)人員的10%。在全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站中，加掛野生動(dòng)物保護(hù)站的有9386個(gè)，加掛科技推廣站的有4250個(gè)，加掛公益林管護(hù)站的有5092個(gè)，加掛病蟲害防治站的有3823個(gè)，加掛仲裁委員會(huì)的有1435個(gè)，受委托行使林業(yè)行政執(zhí)法的有12255個(gè)。
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鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站是林業(yè)基層管理服務(wù)組織，肩負(fù)著政策宣傳、資源管護(hù)、林政執(zhí)法、生產(chǎn)組織、科技推廣和社會(huì)化服務(wù)六大職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站是各項(xiàng)林業(yè)工作任務(wù)的落腳點(diǎn)，是政府部門聯(lián)系林農(nóng)的橋梁與紐帶。上面代表政府、下面連著百姓，大到
國家政策方針的落實(shí)，小到一家一戶的林業(yè)科技服務(wù)，都離不開鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站。鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站在生態(tài)建設(shè)中具有宣傳發(fā)動(dòng)、示范帶動(dòng)和力量推動(dòng)作用，對于提高社會(huì)各界生態(tài)意識(shí)、強(qiáng)化生態(tài)行動(dòng)具有重要的影響。多年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站廣大干部職工風(fēng)里來雨里去，一身汗一腳泥地忙碌在山頭地塊，忠實(shí)扮演著政策宣傳員、技術(shù)指導(dǎo)員、糾紛調(diào)解員、質(zhì)量檢查員、林改操盤員和致富服務(wù)員“六大員”的關(guān)鍵角色，在生態(tài)建設(shè)中發(fā)揮了不可替代的支撐保障作用。
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一是開展造林綠化的排頭兵。上面千條線，下面一根針。國家各項(xiàng)造林綠化和重點(diǎn)林業(yè)建設(shè)工程要實(shí)現(xiàn)落地，最終要依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站的實(shí)地勘查、技術(shù)指導(dǎo)、檢查驗(yàn)收和撫育管護(hù)等一線工作，這也是增加森林面積、提高造林質(zhì)量、保證林木成活率的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國林業(yè)工作站年均組織指導(dǎo)完成營造林面積占全國總量的70%以上，完成森林撫育面積占全國總量的80%以上。
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二是保護(hù)森林資源的橋頭堡。造林容易管護(hù)難，造林更需護(hù)林，否則，造林綠化成果難以鞏固。鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站廣泛分布在鄉(xiāng)村，熟悉山情、林情，指導(dǎo)管理著71.6萬名護(hù)林員隊(duì)伍，是森林防火、防盜、防病蟲害的前沿哨所。據(jù)調(diào)查，2013年，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站指導(dǎo)林業(yè)有害生物防治面積占全國總量的一半以上，直接受理林政案件占總量的1/4，調(diào)處涉林糾紛6.9萬件。同時(shí)，承擔(dān)著近2億畝的天然林保護(hù)工程管護(hù)任務(wù)，以及全國近2.2萬個(gè)集體林場、1萬個(gè)聯(lián)辦林場和1.5萬個(gè)戶辦林場的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和管理。
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三是引導(dǎo)百姓興林的助推器。鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站職工具有懂政策、有技術(shù)、會(huì)管理、能組織等多方面的優(yōu)勢和特長，長期工作生活在基層一線，是林農(nóng)興林致富抓得住、靠得上、信得過的好幫手。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站建設(shè)科技示范基地51萬公頃，科技推廣面積159萬公頃，指導(dǎo)扶持林業(yè)經(jīng)濟(jì)合作組織13萬個(gè)，帶動(dòng)農(nóng)戶262萬戶，培訓(xùn)林農(nóng)789.9萬人次，有效地提升了其專業(yè)技能，顯著地增加了其經(jīng)濟(jì)收入。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站的服務(wù)、引領(lǐng)下，廣大林農(nóng)參與林業(yè)、投身林業(yè)建設(shè)的熱情逐年高漲?！坝欣щy，找林業(yè)站”已成為當(dāng)前億萬林農(nóng)的共同心聲。
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二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站存在的困難和問題
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長期以來，由于國家和各級(jí)政府重視程度不到位、政策支持不到位、資金保障不到位，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站機(jī)構(gòu)隊(duì)伍不穩(wěn)、管理體制不順、基礎(chǔ)設(shè)施較差，職能作用難以正常發(fā)揮。近年來，隨著國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這種現(xiàn)象雖然有所改觀，但目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站無業(yè)務(wù)用房、無機(jī)動(dòng)車輛、無通訊工具、無現(xiàn)代辦公設(shè)備等“四無”現(xiàn)象依然十分突出，職工的工作、生活現(xiàn)狀難以適應(yīng)當(dāng)前建設(shè)生態(tài)文明、
全面深化改革和轉(zhuǎn)變政府職能等形勢要求，也難以適應(yīng)發(fā)展生態(tài)林業(yè)民生林業(yè)的迫切需要。
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1.基層機(jī)構(gòu)不穩(wěn)，源頭管理弱化。目前全國部分市、縣沒有獨(dú)立設(shè)置林業(yè)工作站管理機(jī)構(gòu)，其工作大多掛靠在林政、造林、林改等管理部門，一定程度影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站的規(guī)范管理。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2003年-2013年，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）數(shù)量增加了5.6%，而同期全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站數(shù)量減少了3016個(gè)，降幅達(dá)9.8%。林業(yè)工作站數(shù)量減少與我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)減少、城區(qū)街道增加有關(guān)，其主要原因是各地在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革中撤并了部分林業(yè)工作站。據(jù)了解，全國有9個(gè)省份超過50%的林業(yè)工作站、6個(gè)省份25%-50%的林業(yè)工作站被撤并到
農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心。撤并后，凡保留了站牌和印章者依然登記為“現(xiàn)有林業(yè)工作站”；還有部分既無站牌又無印章的，由于各種原因仍在上報(bào)為“現(xiàn)有林業(yè)工作站”。例如重慶市上報(bào)2013年度全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站數(shù)量為907個(gè)、占其總鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）數(shù)的96.3%，而調(diào)研組實(shí)地了解到的真實(shí)情況是80%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站被撤并到農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心。這種機(jī)構(gòu)不穩(wěn)的狀況，直接弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站資源保護(hù)管理等職能作用的發(fā)揮，嚴(yán)重影響了森林資源安全和生態(tài)安全。
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2.管理體制不順，作用難以發(fā)揮。據(jù)調(diào)查，2003年-2013年，全國由縣林業(yè)局垂直管理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站的比重小幅回升（由28%提高到31%）；鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的林業(yè)工作站的比重明顯增長（由33%提高至45%），有12個(gè)省份一半以上林業(yè)工作站以鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理為主，其中相當(dāng)部分是2009年之后實(shí)施深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革、由縣林業(yè)局垂直管理下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理。貴州省88%的站、云南省超過70%的站被下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理。各地反映，鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站下放管理后，林業(yè)主管部門在林業(yè)站工作考核、人員準(zhǔn)入、內(nèi)部管理等缺少有效監(jiān)督約束，精干人才往往被調(diào)到其他崗位，真正從事林業(yè)工作的人員只占少數(shù)，還要承擔(dān)計(jì)生、維穩(wěn)、拆遷等中心工作，導(dǎo)致林業(yè)工作站主業(yè)邊緣化、發(fā)展弱勢化。一些地方還出現(xiàn)了監(jiān)守自盜、采伐林木、違規(guī)占地、為鄉(xiāng)鎮(zhèn)名譽(yù)而瞞報(bào)森林火災(zāi)等問題。
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3.國家投入較少，基礎(chǔ)設(shè)施落后。調(diào)查顯示，1988年至2014年的26年間，中央預(yù)算內(nèi)投資用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)僅8.67億元，年均3300萬元，站均約1200元。目前，全國39%的站無自有業(yè)務(wù)用房，其中有10個(gè)省份超過一半的站無房；在有房站中，近1/4的站房屬于危房。調(diào)研組在湖南省桑植縣看到其最差的站房是建于上世紀(jì)40年代的木板房，最好的站房是建于上世紀(jì)80年代的磚瓦房，都已成了危房。全國57%的站沒有機(jī)動(dòng)交通工具，其中17個(gè)省份一半以上的站無車輛。全國34%的站沒有通訊設(shè)備，進(jìn)山作業(yè)只能靠嗓子聯(lián)絡(luò)。電腦擁有率不到15%。多數(shù)站只配備了羅盤儀、皮尺等簡單的調(diào)查工具，普遍缺少森林防火、有害生物防治等資源保護(hù)與林業(yè)技術(shù)推廣儀器設(shè)備。林業(yè)工作站薄弱的保障條件，極大地降低了工作效率，嚴(yán)重制約了職能作用的發(fā)揮。
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4.工資待遇偏低，權(quán)益難以保障。目前，全國還有23%林業(yè)工作站的人員經(jīng)費(fèi)由財(cái)政差額撥款或自收自支解決，其余77%的人員經(jīng)費(fèi)雖已納入地方財(cái)政全額，但大部分地區(qū)只解決了基本工資，而且部分地方工資不能按時(shí)足額發(fā)放，工作經(jīng)費(fèi)更是捉襟見肘。鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站總體上處于“有職能、無經(jīng)費(fèi)；有事做、無錢拿”，資源管理越到位、罰沒收入越少、工作經(jīng)費(fèi)越少的尷尬局面。廣東全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站職工月平均工資僅2000元。貴州省遵義縣龍坪鎮(zhèn)林業(yè)工作站站長從業(yè)20余年，月工資不足3000元，且獎(jiǎng)金福利皆無，與同地區(qū)農(nóng)業(yè)、水利、國土等部門同級(jí)干部收入相差近1000元。另外，我國森林資源主要分布在山區(qū)和丘陵地區(qū)，道路交通相對落后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站的職工經(jīng)常徒步上山下鄉(xiāng)、進(jìn)村入林，條件艱苦、工作繁重。特別是
集體林權(quán)制度改革后，森林資源管理和服務(wù)對象由村集體延伸到千家萬戶，林業(yè)站的工作量呈幾何級(jí)數(shù)增長。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，貴州省麻江縣龍山鎮(zhèn)林業(yè)工作站轄區(qū)有40個(gè)村民小組，目前在編職工1人，在承擔(dān)常規(guī)工作的同時(shí)，還要負(fù)責(zé)8000畝的藍(lán)莓種植技術(shù)指導(dǎo)。重慶市南川區(qū)大觀鎮(zhèn)林業(yè)工作站管轄
林地面積3.3萬畝，也只有1名人員，還要兼職參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的其他工作。廣東省鼎湖、四會(huì)、陽山、英德等9個(gè)縣（區(qū)）的鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站人均管護(hù)面積超過7萬畝。河北省圍場縣林業(yè)工作站人均管護(hù)林地高達(dá)18萬畝。由于長年超負(fù)荷工作，許多林業(yè)工作站職工積勞成疾，普遍患有心腦血管、風(fēng)濕類等慢性職業(yè)病。此外，由于林業(yè)工作站職工成天在山頭地塊疲于奔命，基本沒有時(shí)間參加課題研究，出科研成果難、發(fā)表論文難、主持科研項(xiàng)目更難，評(píng)聘高級(jí)職稱的機(jī)會(huì)極小。即使評(píng)職成功，往往因沒有崗位設(shè)置而無法聘任。以上因素嚴(yán)重挫傷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站職工的工作積極性，導(dǎo)致人才急劇流失，呈現(xiàn)出年輕人少、高學(xué)歷人少、中高級(jí)職稱人少的“三少”狀態(tài)，隊(duì)伍老齡化和專業(yè)技術(shù)人才斷層明顯，職工隊(duì)伍呈現(xiàn)弱化趨勢，嚴(yán)重影響了來之不易生態(tài)建設(shè)成果的鞏固與擴(kuò)大，難以適應(yīng)多元化、全方位服務(wù)林農(nóng)的新期待和深化
林業(yè)改革、創(chuàng)新林業(yè)治理體系的新要求。
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三、加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站建設(shè)的政策建議
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基礎(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖。強(qiáng)基固本是鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站發(fā)揮生態(tài)建設(shè)基石作用的關(guān)鍵。為此，提出以下政策建議：
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1.穩(wěn)機(jī)構(gòu)，鞏固鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站基石地位。穩(wěn)定的機(jī)構(gòu)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站開展工作的前提和基礎(chǔ)。建議抓好頂層設(shè)計(jì)，高位推進(jìn)。一是推動(dòng)相關(guān)
法律法規(guī)的建立和完善，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站發(fā)揮職能作用提供法律保障。在《森林法》修訂中明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站的地位和作用。二是各級(jí)黨委、政府及有關(guān)部門著眼于生態(tài)文明建設(shè)的大局，參照國家林業(yè)局《全國林業(yè)工作站“十二五”建設(shè)規(guī)劃》和《鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》，切實(shí)解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站的機(jī)構(gòu)、編制問題，盡快恢復(fù)因機(jī)構(gòu)改革撤并的鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站。
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2.順體制，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站正常履職。順暢的體制是鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站履行職能的保證。各地要結(jié)合實(shí)際、因地制宜地選擇縣級(jí)林業(yè)局垂直管理、局鄉(xiāng)雙重管理或鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理等管理模式。對于有利于推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、有利于依法行政、有利于林業(yè)工作站人才培養(yǎng)和職工發(fā)展進(jìn)步的管理模式，要及時(shí)肯定，并通過政策引導(dǎo)、資金扶持、專題宣傳、考核獎(jiǎng)勵(lì)等措施，及時(shí)引導(dǎo)、示范和大力推廣。許多地方的實(shí)踐證明，“條塊結(jié)合，以條為主”是成功的管理模式，應(yīng)積極推廣。要進(jìn)一步強(qiáng)化縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府保護(hù)和發(fā)展森林資源目標(biāo)責(zé)任制，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站建設(shè)與管理作為一項(xiàng)重要考核指標(biāo)，納入地方政府政績考核之中。
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3.增投入，改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站基礎(chǔ)設(shè)施。資金保障是改善職工生產(chǎn)條件的前提。建議
中央財(cái)政明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站建設(shè)為中央事權(quán)或中央與地方共同事權(quán)，加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站建設(shè)的投資力度，集中財(cái)力解決突出問題，優(yōu)先保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站的站房和工具車。一是重點(diǎn)建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站業(yè)務(wù)用房。按照解決全部10889個(gè)林業(yè)工作站無自有站房（站均200平方米、60萬元）、4236個(gè)危舊站房（站均30萬元）的建設(shè)需求測算，需中央投資78億元。二是購置工具車，便于職工上山下鄉(xiāng)、履職盡責(zé)。按照解決全部15780個(gè)無工具車的林業(yè)工作站（站均1輛皮卡車、8萬元）的建設(shè)需求測算，需中央投資12.6億元。兩項(xiàng)合計(jì)90.6億元，如果分10年完成，則年均中央投資9億元左右。若中央財(cái)力不能滿足上述需求，鑒于鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站是資源保護(hù)管理的重要力量，建議創(chuàng)新思路，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入
森林植被恢復(fù)費(fèi)使用范疇。同時(shí)，發(fā)揮中央投資四兩撥千斤的作用，出臺(tái)政策，鼓勵(lì)地方政府籌措配套資金用于改善基層林業(yè)工作站其他設(shè)施設(shè)備。
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4.保權(quán)益，穩(wěn)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站職工隊(duì)伍。加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)是推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)的根本。要堅(jiān)持以人為本，逐步提高職工的經(jīng)濟(jì)待遇，解決其技術(shù)職稱，穩(wěn)定和壯大鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站隊(duì)伍。一是提高職工經(jīng)濟(jì)待遇。參照地質(zhì)勘探、安監(jiān)等部門的一線職工待遇，給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站職工崗位外業(yè)津補(bǔ)貼；解決工作經(jīng)費(fèi)，避免職工自費(fèi)開展工作。將人員經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政全額落實(shí)情況作為地方政府考核、驗(yàn)收指標(biāo)。明確林業(yè)經(jīng)費(fèi)固定的返還比例用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站開展林業(yè)工作。對于地方財(cái)政困難地區(qū)，工作經(jīng)費(fèi)來源應(yīng)拓展至生態(tài)補(bǔ)償金和森林管護(hù)費(fèi)等范疇。二是拓寬職稱評(píng)聘渠道。因地制宜，活化機(jī)制，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站中高級(jí)技術(shù)職稱指標(biāo)，并根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站職工主要面向生產(chǎn)一線的實(shí)際，調(diào)整其職稱評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，拓寬其專業(yè)技術(shù)評(píng)聘和晉升渠道。三是建立健全獎(jiǎng)懲制度。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站職工的考評(píng)結(jié)果與職稱評(píng)聘、獎(jiǎng)金獎(jiǎng)勵(lì)、津補(bǔ)貼費(fèi)直接掛鉤，增強(qiáng)其工作動(dòng)力和參與民主決策意識(shí)。
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?有效保護(hù)
林場，改善生活環(huán)境，特別是在霧霾時(shí)代下的今天，環(huán)境問題不容忽視。
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