關(guān)于農(nóng)村土地“三權(quán)分置”有關(guān)政策法律性問題的思考
黨的十八屆四中全會作出了《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，為法治中國建設(shè)繪就了新的藍(lán)圖。《決定》提出：“實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求”。這一要求，闡明了立法與改革決策的關(guān)系，對于我們做好有關(guān)深化農(nóng)村改革工作具有重要指導(dǎo)意義。
深化農(nóng)村土地制度改革是全面深化農(nóng)村改革的重中之重。黨的十八屆三中全會以來，中央圍繞深化農(nóng)村土地制度改革作出了一系列重大決策部署。習(xí)近平總書記先后指出：“深化農(nóng)村改革，完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，要好好研究農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三者之間的關(guān)系”；“把農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實(shí)現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分置并行，這是我國農(nóng)村改革的又一次重大創(chuàng)新”；“我們要在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下，促使承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置、經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的格局”。這是中央關(guān)于“三農(nóng)”政策的重大創(chuàng)新，指明了農(nóng)村土地制度改革的方向。準(zhǔn)確把握農(nóng)村土地“三權(quán)分置”政策的內(nèi)涵，并把這一重大政策創(chuàng)新上升為法律，實(shí)現(xiàn)立法與改革決策相銜接，是當(dāng)前我們學(xué)習(xí)貫徹四中全會精神、推進(jìn)農(nóng)村土地(僅指農(nóng)地)制度改革的一項(xiàng)重要工作。
一、關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)問題
農(nóng)村土地集體所有權(quán)在“三權(quán)”格局中居于本源地位，是產(chǎn)生承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)。我國實(shí)行農(nóng)村土地集體所有制度。國家從憲法和法律上對農(nóng)村土地集體所有做出了一系列規(guī)定，確立了農(nóng)村集體土地實(shí)行村級、村內(nèi)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級集體所有制度，即農(nóng)村集體土地屬于本集體成員集體所有，由該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會、村民小組代表農(nóng)民集體行使所有權(quán)。集體所有權(quán)的權(quán)能主要包括發(fā)包權(quán)、使用監(jiān)督權(quán)、調(diào)整權(quán)、流轉(zhuǎn)管理權(quán)、收益和補(bǔ)償取得權(quán)、收回權(quán)等。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2008年全國村級集體所有耕地占總集體耕地面積的39%，村內(nèi)各農(nóng)民集體所有(主要指村民小組級)的耕地占60%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所有的耕地占1%。實(shí)行這一制度，是歷史的選擇，是堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營制度的“靈魂”，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民共同富裕的基礎(chǔ)，也是中國特色社會主義道路的重要制度特征。盡管這一制度存在某些缺陷，但在改變農(nóng)村土地集體所有制性質(zhì)上做文章行不通。深化農(nóng)村土地制度改革，絕不是要把集體所有制改沒了，必須始終堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有不動搖。
根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》、《土地管理法》、《物權(quán)法》，目前對農(nóng)村土地集體所有權(quán)的主體、權(quán)利、行使條件和程序等規(guī)定是比較完整的，但也有需要完善的地方。主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法滯后。涉及成員權(quán)認(rèn)定、成員權(quán)益被侵害的救濟(jì)、代表人行使所有權(quán)的監(jiān)管等還缺乏具體規(guī)定。目前，中央已經(jīng)同意開展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)，通過試點(diǎn)將為解決這些問題積累經(jīng)驗(yàn)。二是征地補(bǔ)償權(quán)不充分?！?a href="http://cq-machine.com/tags/328/">土地管理法》只賦予了農(nóng)民集體對征地補(bǔ)償方案提出意見的權(quán)利，且規(guī)定征地補(bǔ)償、安置爭議不影響征地方案實(shí)施，這為強(qiáng)征濫征農(nóng)地打開了制度缺口。黨的十七屆三中全會對改革農(nóng)村征地制度作出了部署，黨的十八屆三中全會又提出了新的要求，目前亟須加快推進(jìn)，并將行之有效的措施上升為法律規(guī)定。
當(dāng)前，堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，面臨的最大、最緊迫的問題，是如何明確土地承包關(guān)系長久不變的內(nèi)涵及其具體實(shí)現(xiàn)形式。黨的十七屆三中全會《決定》提出：“保持現(xiàn)有土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)”。此后，中央多個(gè)1號文件要求，“抓緊修訂、完善相關(guān)法律法規(guī)和政策”、“加快制定具體辦法”、“抓緊研究具體實(shí)現(xiàn)形式”，確?，F(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變。然而，學(xué)術(shù)界、有關(guān)部門和基層干部、農(nóng)民群眾對“長久不變”的理解不盡一致，有的認(rèn)為指的是土地承包制度，有的認(rèn)為指的是承包期限，還有的提出疑問“長久不變”是否意味著“私有化”。這是涉及農(nóng)村土地制度改革方向的重大問題。
經(jīng)過一段時(shí)間研究，初步認(rèn)為：“長久不變”表明了黨的農(nóng)村土地制度改革的政策取向，不能簡單理解為土地承包某一環(huán)節(jié)、某一方面的長久不變，更不能理解為搞土地私有化。其政策含義應(yīng)主要包括：堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制和家庭承包經(jīng)營制度不動搖，依法賦予農(nóng)民更加充分、更有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，使現(xiàn)有土地承包形成的全部權(quán)利義務(wù)關(guān)系保持穩(wěn)定，承包方在二輪承包期滿后繼續(xù)承包。
關(guān)于農(nóng)村土地政策
目前，爭議的焦點(diǎn)在于“長久不變”即二輪承包期滿后繼續(xù)承包是否設(shè)立承包期限。本人認(rèn)為，設(shè)立承包期限有利于區(qū)分土地集體所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)邊界，維護(hù)農(nóng)村土地集體所有制。集體所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)是建立在集體土地之上的不同層次的權(quán)屬類型。集體所有權(quán)是最重要的物權(quán)，具有絕對性、排他性和永續(xù)性，由農(nóng)民集體行使，是承包經(jīng)營權(quán)得以設(shè)立的源泉。承包經(jīng)營權(quán)是用益物權(quán)，基于集體成員身份取得，由承包農(nóng)戶行使。如果承包經(jīng)營權(quán)沒有承包期限，就會模糊與集體所有權(quán)的邊界，容易引起公眾爭議，誤解為搞土地私有制。設(shè)立承包期限，符合土地承包經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)，也易為社會公眾和廣大農(nóng)民群眾所接受。具體期限宜按兼顧相關(guān)法律、穩(wěn)定經(jīng)營預(yù)期、方便土地流轉(zhuǎn)、促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的原則來確定。建議通過修改《農(nóng)村土地承包法》予以明確并公布實(shí)施。
二、關(guān)于穩(wěn)定農(nóng)村土地承包(經(jīng)營)權(quán)問題
承包權(quán)是土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能體系中的一種權(quán)利，也是首要權(quán)利。在農(nóng)戶未將承包土地流轉(zhuǎn)的情形下，承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)集于一身，即為土地承包經(jīng)營權(quán)。土地承包經(jīng)營權(quán)是設(shè)立在集體土地所有權(quán)上的用益物權(quán)，農(nóng)戶依集體成員身份通過承包取得該權(quán)，依法對承包土地享有占有、使用、收益等權(quán)利。按現(xiàn)行法律規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)的具體權(quán)能主要包括承包權(quán)、經(jīng)營自主權(quán)、收益權(quán)、補(bǔ)償權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)、退出權(quán)等。
穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，賦予農(nóng)民長期而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，是改革開放以來中央的一貫方針。按照中央的部署要求，當(dāng)前除在法律上需要明確“長久不變”具體實(shí)現(xiàn)形式外，主要是做好兩個(gè)方面工作：一是建立土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度。這是穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系、強(qiáng)化對農(nóng)戶承包土地權(quán)益保護(hù)的重要基礎(chǔ)。2013年中央1號文件明確要求“用五年時(shí)間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作”。習(xí)近平總書記指出，“要把這項(xiàng)工作抓緊抓實(shí)，真正讓農(nóng)民吃上‘定心丸’”。目前我部正會同有關(guān)部門穩(wěn)步有序地推進(jìn)此項(xiàng)工作。二是賦予土地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保和入股權(quán)能。黨的十八屆三中全會《決定》提出，“賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營”。賦予承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保和入股權(quán)能，有利于搞活土地生產(chǎn)要素、緩解融資難，但存在農(nóng)民失地風(fēng)險(xiǎn)。目前我部正會同有關(guān)部門研究制訂試點(diǎn)方案，并納入農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)開展試點(diǎn)。在試點(diǎn)基礎(chǔ)上，可適時(shí)修訂相關(guān)法律。
立足于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的實(shí)際，在保持現(xiàn)有土地承包關(guān)系穩(wěn)定、保障農(nóng)民對承包土地的各項(xiàng)權(quán)利的同時(shí)，還必須高度重視建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制的問題。目前，我國有2.34億農(nóng)民工及其家屬處于“兩棲”狀態(tài)，既在城鎮(zhèn)就業(yè)，又擁有一份承包地。到2020年，還要有約1億農(nóng)村人口進(jìn)城。在這個(gè)過程中，已經(jīng)并將進(jìn)一步出現(xiàn)一大批“有地市民”。除轉(zhuǎn)包、出租外，如何通過建立土地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制，盤活進(jìn)城落戶農(nóng)民的承包地，讓穩(wěn)定就業(yè)的進(jìn)城農(nóng)民割斷與承包土地的聯(lián)系，讓留在農(nóng)村的農(nóng)民種更多的地，將成為今后一個(gè)時(shí)期深化農(nóng)村土地制度改革必須重視的重大問題。一方面，要考慮當(dāng)前進(jìn)城農(nóng)民就業(yè)不穩(wěn)，家中有一份承包地可進(jìn)可退，有利于維護(hù)社會穩(wěn)定；另一方面，也要考慮充分發(fā)揮土地的財(cái)產(chǎn)功能和生產(chǎn)要素功能，既為農(nóng)民進(jìn)城落戶提供原始積累，又有利于促進(jìn)土地資源的優(yōu)化配置。
按照現(xiàn)行法律，土地承包經(jīng)營權(quán)退出的主要途徑有三個(gè)。一是自愿交回?！掇r(nóng)村土地承包法》第29條規(guī)定：承包期內(nèi)，承包方可以自愿交回承包地，但不得再要求承包土地。這種交回，對土地承包經(jīng)營權(quán)沒有補(bǔ)償。二是轉(zhuǎn)讓。《農(nóng)村土地承包法》第41條規(guī)定：承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者穩(wěn)定的收入來源的，經(jīng)發(fā)包方同意，可以將承包地轉(zhuǎn)讓給其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶?，F(xiàn)階段，中央政策的取向是強(qiáng)調(diào)向本村、本集體的農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓。中辦和國辦聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》(中辦發(fā)[2014]61號)提出，“以轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)承包地的，原則上應(yīng)在本集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間進(jìn)行，并需經(jīng)發(fā)包方同意”。這是有償?shù)摹Ｈ鞘栈?。《農(nóng)村土地承包法》第27條規(guī)定：全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，承包方應(yīng)當(dāng)交回承包地。承包方不交回的，由發(fā)包方收回。這種收回對土地承包經(jīng)營權(quán)也沒有補(bǔ)償，但可以對提高地力予以補(bǔ)償。目前，國家已出臺政策，對法律作出的因進(jìn)入設(shè)區(qū)的市收回承包地的規(guī)定已停止執(zhí)行?！秶鴦?wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》(國發(fā)[2014]25號)已明確，“現(xiàn)階段，不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件”。總體看，目前政策和法律對退出承包地的制度安排不夠完善，不利于進(jìn)城落戶農(nóng)民自愿退出承包地，不利于支持農(nóng)民進(jìn)城落戶，不利于優(yōu)化配置承包地發(fā)展規(guī)模經(jīng)營。
借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，對建立和完善土地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制提出以下建議：
一是探索建立農(nóng)地保有制度。為解決集體普遍無財(cái)力補(bǔ)償承包農(nóng)戶交回承包地，鼓勵農(nóng)戶自愿有償轉(zhuǎn)讓承包地，增強(qiáng)集體對承包地源的控制能力，可以參照日本的農(nóng)地保有制度，建立中國特色的農(nóng)地保有制度。戰(zhàn)后，日本廢除了地主土地所有制，建立了農(nóng)戶土地所有的自耕農(nóng)制度。為防止農(nóng)戶荒廢農(nóng)地，促進(jìn)土地資源合理利用，從1970年開始，日本建立了農(nóng)地保有制度，在地方政府和村町設(shè)立農(nóng)地保有機(jī)構(gòu)作為公益法人，承擔(dān)農(nóng)地改良事業(yè)，負(fù)責(zé)收購、租賃農(nóng)地，再予以出售或者出租用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，所需資金由各級政府予以貼息貸款支持。1999年當(dāng)年，日本全國收購農(nóng)地8903公頃，出售8497公頃；租賃7738公頃，出租7483公頃。日本的情況與我國有相似之處。借鑒其經(jīng)驗(yàn)，可探索建立我國農(nóng)地保有制度。(1)設(shè)立農(nóng)地保有組織。依托各地農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心和農(nóng)村經(jīng)營管理機(jī)構(gòu)成立。目前，全國縣鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心超過1.8萬個(gè)。(2)賦予農(nóng)地保有組織享有農(nóng)地保有權(quán)。有權(quán)受讓和租賃農(nóng)地，并享有保有權(quán)利。(3)出租用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。在不改變集體所有權(quán)、不改變農(nóng)業(yè)用途的前提下，將受讓和租賃的農(nóng)地出租用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，其收入扣除經(jīng)營成本后，全部用于發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。受讓、租賃農(nóng)地所需資金由各級財(cái)政及貼息貸款解決。
二是完善轉(zhuǎn)讓制度。轉(zhuǎn)讓是對土地承包經(jīng)營權(quán)的讓渡，意味著轉(zhuǎn)讓人不再享有對該承包地的各項(xiàng)權(quán)利，受讓人享有對承包地的各項(xiàng)權(quán)利。在積極鼓勵穩(wěn)定就業(yè)的進(jìn)城農(nóng)民轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)的同時(shí)，要防止產(chǎn)生受讓人憑經(jīng)濟(jì)實(shí)力無限擴(kuò)大占有承包地的可能，出現(xiàn)新的“地主”。習(xí)近平總書記在2013年全國城鎮(zhèn)化工作會議上深刻指出，在土地流轉(zhuǎn)過程中，“要尊重農(nóng)民意愿、保障農(nóng)民權(quán)益，防止土地過度集中到少數(shù)人手中，防止土地用途發(fā)生根本變化，造成貧富差距過大”。如果不對轉(zhuǎn)讓實(shí)行嚴(yán)格的規(guī)范，就不能從根本上防止土地事實(shí)上的“兼并”。一要對轉(zhuǎn)讓規(guī)模進(jìn)行控制。在我國人多地少的基本國情下，通過轉(zhuǎn)讓取得土地承包經(jīng)營權(quán)的規(guī)模必須嚴(yán)格控制。為防止出現(xiàn)新的“地主”，確保耕者有其田，臺灣1950年規(guī)定，農(nóng)戶所有土地規(guī)模不得超過20英畝(折8公頃=120畝)，超過部分無償充公，放領(lǐng)給無地少地農(nóng)民。在我們實(shí)行“長久不變”政策的情況下，農(nóng)戶累計(jì)受讓土地規(guī)模應(yīng)當(dāng)實(shí)行上限控制，現(xiàn)階段可以參照大田作物農(nóng)戶家庭適度規(guī)模經(jīng)營面積作為上限。二要對轉(zhuǎn)讓對象實(shí)行限制?，F(xiàn)行法律把轉(zhuǎn)讓對象明確為從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶，但沒有明確這個(gè)農(nóng)戶是本集體的，還是本集體以外的。非本集體成員受讓土地承包經(jīng)營權(quán)，會導(dǎo)致征地補(bǔ)償安置權(quán)益外流，與本集體成員權(quán)利有沖突。因此，現(xiàn)階段轉(zhuǎn)讓對象應(yīng)當(dāng)限定在本集體成員內(nèi)。但從長期看，宜堅(jiān)持既搞活土地資源配置又防止土地投機(jī)的原則，可將轉(zhuǎn)讓對象限定為長期居住在本村的從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶。
三、關(guān)于搞活農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)問題
土地經(jīng)營權(quán)是通過土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，并從其中分離出來的一個(gè)特殊權(quán)利。這個(gè)權(quán)利是承包方與經(jīng)營者經(jīng)簽訂土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同產(chǎn)生的，其權(quán)利義務(wù)由雙方根據(jù)合同約定；其權(quán)利性質(zhì)因土地流轉(zhuǎn)形式不同而不同，其中轉(zhuǎn)讓、互換產(chǎn)生承包權(quán)利讓渡，具有物權(quán)性質(zhì)，而轉(zhuǎn)包、出租不產(chǎn)生承包權(quán)利讓渡，具有債權(quán)性質(zhì)。目前，以出租和轉(zhuǎn)包形式流轉(zhuǎn)的承包地占到總流轉(zhuǎn)面積的78.6%。通過這種流轉(zhuǎn)方式取得的土地經(jīng)營權(quán)，不是以占有為目的，而是以使用土地獲得收益為目的。這是其區(qū)別于所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)的本質(zhì)特征。目前，國家法律對涉及土地經(jīng)營權(quán)的規(guī)定，除有農(nóng)業(yè)用途管制的要求外，其他還屬于空白。在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)模擴(kuò)大，新型規(guī)模經(jīng)營主體加快發(fā)展的新形勢下，加強(qiáng)對經(jīng)營者合法權(quán)益保護(hù)，穩(wěn)定土地流轉(zhuǎn)關(guān)系，已經(jīng)成為推進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營繞不過去的又一個(gè)重大問題。通過完善法律明確經(jīng)營者的土地權(quán)利性質(zhì)及其權(quán)能至關(guān)重要。
當(dāng)前，經(jīng)營者面臨的主要問題是土地租金價(jià)格不斷上漲推動了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本的提高，土地租期短影響了經(jīng)營者對農(nóng)地的長期投入。這是影響我國新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育的一個(gè)突出問題。從長遠(yuǎn)看，對承租人取得的土地經(jīng)營權(quán)實(shí)行物權(quán)化管理，賦予其一定的可對抗出租人的權(quán)利，有利于我國新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的培育和發(fā)展。為此，建議抓緊研究賦予農(nóng)地租賃權(quán)的物權(quán)化問題。
租賃權(quán)的物權(quán)化，由過去偏重出租人權(quán)利保護(hù)向出租人和承租人權(quán)利保護(hù)并重轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了社會發(fā)展進(jìn)步的需要。英國和德國雖分屬英美和大陸兩種法系，從本國國情出發(fā)，也分別強(qiáng)化了租賃權(quán)保護(hù)。1895年到1995年，租佃制農(nóng)場是英國的主要農(nóng)業(yè)經(jīng)營形式。1941年英國《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定，農(nóng)場主可獲得終身租期，1967年又把租期延后至農(nóng)場主死后兩代人，1986年又對租金實(shí)行三年一評估調(diào)整，防止租金過高。德國有53%的土地實(shí)行租賃經(jīng)營。1986年原聯(lián)邦德國制定了農(nóng)地用益租賃交易法，規(guī)定租賃實(shí)行合同備案制，租期為12—18年。我國在擔(dān)保法和合同法立法時(shí)已經(jīng)引入了擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓不破租賃的原則，如“租賃物在租賃期間發(fā)生所有權(quán)變動的，不影響租賃合同的效力”；“抵押人將已出租的財(cái)產(chǎn)抵押的，應(yīng)當(dāng)書面告知承租人，原租賃合同繼續(xù)有效”。在不損害出租人利益的前提下，賦予承租人有對抗出租人的權(quán)利，有利于充分發(fā)揮財(cái)產(chǎn)的使用價(jià)值。著眼于農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體的培育和發(fā)展，要強(qiáng)化對土地經(jīng)營者的權(quán)利保護(hù)。
一是限制租金。當(dāng)前，農(nóng)地租金上漲已經(jīng)成為推動農(nóng)產(chǎn)品成本上升的一個(gè)重要力量，需要考慮對土地租金實(shí)行必要的限制。據(jù)浙江調(diào)查，2008年，嘉興市糧田租地價(jià)格在每畝500元以下。隨著土地流轉(zhuǎn)市場化程度提高，租金年年上漲，2013年租地價(jià)格高于每畝700元，2014年平均達(dá)到800元左右，已占整個(gè)種糧成本的八成以上。這種情況，在全國具有普遍性。對土地租金進(jìn)行限制，我國臺灣早在50年代就實(shí)行了“三七五減租”，要求“耕地地租額不得超過主要作物正產(chǎn)品全年收獲總量的375‰；原約定地租不到375‰的，不得增加”。從我國實(shí)際出發(fā)，可以選擇糧食主產(chǎn)區(qū)進(jìn)行土地租金先搞試點(diǎn)，探索防止土地租金過高的有效辦法。如以糧食目標(biāo)價(jià)格為基準(zhǔn)，綜合考慮糧食生產(chǎn)平均成本和平均畝產(chǎn)量，測算土地承包經(jīng)營權(quán)租金最高限額，也可以定期評估調(diào)整。
二是強(qiáng)化租賃權(quán)。為保護(hù)承租人的合法權(quán)益，將“買賣和抵押不破租賃”的原則擴(kuò)展應(yīng)用到土地經(jīng)營權(quán)，有利于保護(hù)經(jīng)營者的合法權(quán)益，有利于穩(wěn)定經(jīng)營者的經(jīng)營預(yù)期，有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營發(fā)展?？梢酝晟朴嘘P(guān)法律，規(guī)定承包方轉(zhuǎn)讓、抵押、調(diào)整、收回土地承包經(jīng)營權(quán)，不影響土地承包經(jīng)營權(quán)租賃合同效力。同時(shí)，在土地承包期屆滿繼續(xù)承包時(shí)，承租方享有租賃優(yōu)先權(quán)。
三是租賃權(quán)登記。目前，《農(nóng)村土地承包法》第37條規(guī)定，“采取轉(zhuǎn)包、出租、互換或者其他方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)報(bào)發(fā)包方備案”。這是加強(qiáng)對承包方流轉(zhuǎn)承包地管理提出的要求。但對承租方而言，其獲得的租賃權(quán)并沒有得到法律上的確認(rèn)。為強(qiáng)化對經(jīng)營者農(nóng)地租賃權(quán)的保護(hù)，可以考慮設(shè)立土地租賃權(quán)登記制度，采取登記對抗主義，通過登記公示，強(qiáng)化租賃權(quán)對抗土地承包經(jīng)營權(quán)的效力。承包農(nóng)戶將承包地出租給經(jīng)營者，經(jīng)營者辦理了土地租賃權(quán)登記，出租方在承租期內(nèi)不得解除租賃合同，但承租方違反租賃合同和法律強(qiáng)制性義務(wù)規(guī)定除外。
最后，對土地經(jīng)營權(quán)抵押談點(diǎn)看法。2014年中央1號文件提出“允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押”，各地普遍視為允許“土地經(jīng)營權(quán)”抵押。有的地方政府出臺文件規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作要給承包方發(fā)土地承包權(quán)證，給經(jīng)營者發(fā)土地經(jīng)營權(quán)證，允許經(jīng)營者以土地經(jīng)營權(quán)向銀行申請抵押貸款。這樣，在承包地的抵押權(quán)能設(shè)置上，出現(xiàn)了兩種抵押，一種是承包農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押，一種是經(jīng)營者的土地經(jīng)營權(quán)抵押。前者，作為法定的用益物權(quán)，政策上可以賦予其抵押擔(dān)保權(quán)能，不存在法律制度上的沖突。后者，作為債權(quán)，政策上賦予其抵押權(quán)能，存在著法律沖突。而且，開辦土地經(jīng)營權(quán)抵押風(fēng)險(xiǎn)較大。山東棗莊市嶧城區(qū)一個(gè)糧食種植專業(yè)合作社以流轉(zhuǎn)來的1600畝耕地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，2013年6月因還不上300萬元貸款，其理事長跑路。目前，全國農(nóng)地抵押貸款規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，其中大部分是經(jīng)營者以流轉(zhuǎn)土地進(jìn)行抵押。這種抵押如同將租來的房子抵押，給產(chǎn)權(quán)人帶來嚴(yán)重風(fēng)險(xiǎn)，必須引起高度重視。為解決融資困難，可允許承租人采取土地租賃合同質(zhì)押貸款、土地經(jīng)營收益評估貸款、經(jīng)營者信用貸款等方式，而不宜簡單地允許其以土地經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)申請抵押貸款。
建議把修訂《農(nóng)村土地承包法》納入修法計(jì)劃，結(jié)合明確“長久不變”內(nèi)涵，充分利用農(nóng)村改革試驗(yàn)成果，科學(xué)總結(jié)基層創(chuàng)造，爭取盡快完成修法工作。
