我們需要什么樣的土地制度和政策？
從一般經(jīng)濟(jì)學(xué)角度說(shuō)，城市化土地的增值也可以用稅收來(lái)調(diào)節(jié)。但是，城郊土地在改變用途和規(guī)劃后往往是數(shù)倍數(shù)十倍乃至更高幅度的增值，這就嚴(yán)重制約了采用稅收杠桿的有效性。如我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)在城市化轉(zhuǎn)型早期曾對(duì)土地轉(zhuǎn)讓4倍以上的收益征收100%的土地增值稅，但實(shí)際效果并不理想，后來(lái)只能不斷降低。我國(guó)大陸現(xiàn)在的二手房交易所有稅率只不過(guò)20%，但規(guī)避稅收的"陰陽(yáng)合同"在各地都極為普遍。土地開(kāi)發(fā)增值的稅收就更加困難。因?yàn)閱渭兺恋鼗蚍课蒉D(zhuǎn)讓價(jià)值相對(duì)還容易計(jì)量，而土地開(kāi)發(fā)蓋房后由于各種成本的進(jìn)入，其增值征稅就復(fù)雜得多。
我國(guó)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)行業(yè)長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行的是增值超過(guò)2倍以上邊際稅率為60%的土地增值稅，但由于計(jì)算復(fù)雜，開(kāi)發(fā)商又將開(kāi)發(fā)周期搞得很長(zhǎng)乃至不斷交叉滾動(dòng)，實(shí)際上長(zhǎng)期并未征收。近年加強(qiáng)對(duì)土地增值稅的計(jì)稅征繳，一般也只是開(kāi)始按開(kāi)發(fā)合同額預(yù)征百分之幾交差，最后的清繳往往仍因遙遙無(wú)期而不了了之。
城郊土地所有人自由轉(zhuǎn)讓開(kāi)發(fā)還面臨另一個(gè)主要障礙，這就是現(xiàn)代城市建設(shè)的整體性和外部性。因?yàn)楫?dāng)一大片鄉(xiāng)村土地全部轉(zhuǎn)為城市開(kāi)發(fā)之后，其中能夠用于市場(chǎng)價(jià)值最高的商業(yè)性開(kāi)發(fā)的土地也是有限的，往往不超過(guò)三分之一，其余土地使用的市場(chǎng)價(jià)值則要低很多，特別是要有大約25%的土地用于道路、橋梁、公用等公共設(shè)施，另有25%左右要用于公共教育、公共衛(wèi)生和政府機(jī)構(gòu)及公營(yíng)事業(yè)單位。由于信息和交易成本過(guò)高，市場(chǎng)本身不能解決在存在嚴(yán)重外部性的情況下，土地開(kāi)發(fā)的城鄉(xiāng)邊界劃分問(wèn)題;轉(zhuǎn)為城市建設(shè)的區(qū)域哪些人的土地做商業(yè)性開(kāi)發(fā)，哪些人的土地用于公共設(shè)施使用;以及即便是用于商業(yè)開(kāi)發(fā)的土地，能夠建多高、多密的建筑容積率問(wèn)題。因此，代表社會(huì)整體利益的城市規(guī)劃的作用不可避免。有人說(shuō)，可以在給定規(guī)劃之后，由土地所有人按照規(guī)劃自主轉(zhuǎn)讓開(kāi)發(fā)。這其實(shí)并不可行。因?yàn)槿魏我?guī)劃實(shí)施必然造成現(xiàn)有土地所有人巨大的不同的損益，因此不對(duì)規(guī)劃造成的土地所有人利益變動(dòng)進(jìn)行調(diào)整和再分配，任何規(guī)劃都不可能被接受和實(shí)施。
要成功地實(shí)現(xiàn)人轉(zhuǎn)即城市化轉(zhuǎn)型，城市內(nèi)部的公共產(chǎn)品和服務(wù)的均等化，中心城市與衛(wèi)星城市乃至不同城鎮(zhèn)相對(duì)于人口的服務(wù)均等化，最后到全國(guó)城鄉(xiāng)人均公共產(chǎn)品的均等化，恐怕是一條不可避免的發(fā)展道路。
所以，既考慮受規(guī)劃影響而損益不等的土地權(quán)利人，又考慮社會(huì)其他利益相關(guān)者的土地收益再分配，是現(xiàn)代規(guī)劃實(shí)施的必然步驟和前提。
這樣我們就看到了東亞模式中具有代表性的城市化土地增值分享辦法，即日本從德國(guó)學(xué)來(lái)的近旁類(lèi)地的補(bǔ)償原則和"減步法"。所謂近旁類(lèi)地原則就是用被征購(gòu)?fù)恋嘏赃叺念?lèi)似用地作為參照進(jìn)行征地補(bǔ)償。由于日本的各類(lèi)土地都有相應(yīng)的固定資產(chǎn)稅，因此各種不同類(lèi)型和用途的土地的價(jià)格相當(dāng)透明。對(duì)農(nóng)業(yè)用途的土地有時(shí)是用另一塊同樣的農(nóng)用耕地來(lái)補(bǔ)償，被稱(chēng)為"替地"。這個(gè)辦法在韓國(guó)和中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)也被廣泛使用。減步法則是在近郊和舊城區(qū)改造中，涉及土地用途和規(guī)劃改變時(shí)，土地所有人必須交出相當(dāng)部分土地用于公共設(shè)施用地和彌補(bǔ)建設(shè)成本，以換取規(guī)劃改變，稱(chēng)為減步。減步的原則是土地所有人所持土地的價(jià)值在改造前后保持不變。由于改造后環(huán)境改善、土地升值空間提高，故土地所有人仍然接受這種區(qū)劃整理事業(yè)和改造。可以看出，日本模式其實(shí)是用難以規(guī)避的土地實(shí)物稅的形式來(lái)進(jìn)行土地增值的社會(huì)再分享，這既大大降低了交易成本，同時(shí)"替地"和留地開(kāi)發(fā)的方式又避免了土地所有人的失地或?夜暴富。替地法或減步法的另一大好處是其土地增值社會(huì)分享的原則透明，具有可操作性，因而既可以是政府主導(dǎo)征地補(bǔ)償，也可以土地產(chǎn)權(quán)人主導(dǎo)減步交地后自己留地按規(guī)劃開(kāi)發(fā)，不存在征地與留地自己開(kāi)發(fā)之間的絕對(duì)對(duì)立。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的區(qū)段征收和市地重劃就是減步法的另一種形式。這些做法共同的本質(zhì)就是土地所有人在規(guī)劃改變前原用途下的土地市場(chǎng)價(jià)值是其在規(guī)劃改變后獲取土地或貨幣收益的基礎(chǔ)和準(zhǔn)繩。由此可以看出，東亞模式的經(jīng)濟(jì)體成功實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的市民化和城市化轉(zhuǎn)型，與他們選擇了合理的城市化土地社會(huì)分享方式是分不開(kāi)的。我國(guó)的城市化用地制度的改革中，鑒于過(guò)去出現(xiàn)過(guò)許多侵害農(nóng)民利益的情況，很多人主張否定按規(guī)劃改變前原土地用途的市場(chǎng)價(jià)值補(bǔ)償，這就走到了另一極端，會(huì)導(dǎo)致土地收益分享尺度的喪失，從而使改革誤入歧途。
在農(nóng)業(yè)社會(huì)中，土地的基礎(chǔ)功能是要能維系人的基本生存。由于生產(chǎn)率水平低下、剩余農(nóng)產(chǎn)品有限，城市化的非農(nóng)業(yè)人口必然不能多，通常都在總?cè)丝诘陌俜种畮?。農(nóng)村的土地也不能過(guò)于集中，否則"富者田連阡陌，窮者無(wú)立錐之地"，以致流民遍野，通常就是民變四起的王朝末年了。因此農(nóng)業(yè)社會(huì)中農(nóng)民的最高理想就是"均田地，輕徭賦"。但是由于中國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)不能擺脫地主與農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，以及君主皇權(quán)必須依靠皇糧國(guó)稅來(lái)維持龐大的官僚機(jī)器和奢侈性支出，這個(gè)理想在中國(guó)幾千年的農(nóng)業(yè)社會(huì)中都可望而不可即。
我國(guó)自改革開(kāi)放開(kāi)始的農(nóng)村土地家庭承包，實(shí)質(zhì)上是自20世紀(jì)50年代初土地改革之后中國(guó)歷史上又一次最平均主義的均田，因而極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。2006年國(guó)家又完全取消農(nóng)業(yè)稅，并開(kāi)始大規(guī)模地反哺和補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)、農(nóng)村，因而可以說(shuō)中國(guó)農(nóng)民幾千年來(lái)的理想王國(guó)已超出想象地完全實(shí)現(xiàn)。而能做到這一點(diǎn)，除了社會(huì)主義性質(zhì)的平均地權(quán)以外，還要?dú)w功于工業(yè)化、城市化的發(fā)展，使得政府不必再依靠農(nóng)業(yè)稅賦來(lái)維持。
但是，工業(yè)化、城市化的迅速進(jìn)展也帶來(lái)了新的問(wèn)題。這最主要的就是原本主要只是依土壤肥沃條件不同而差異的土地價(jià)值結(jié)構(gòu)發(fā)生了根本變化和調(diào)整。由于人口的快速集聚和社會(huì)公共產(chǎn)品的巨大投入，在廣大非城郊土地價(jià)值變化不大的同時(shí)，城市中和城郊用于非農(nóng)建設(shè)的土地驚人升值。只占全部國(guó)土不到1%、占耕地面積不足5%的城市開(kāi)發(fā)用地成為國(guó)民財(cái)富的主要載體。而城市化又恰恰是原本占全國(guó)人口多數(shù)的農(nóng)民的絕大部分不斷遷移進(jìn)城市重新定居的過(guò)程。大部分人離開(kāi)鄉(xiāng)村乃至小城鎮(zhèn)，移居到他們并不擁有土地的大中城市。這種人口和財(cái)富同時(shí)向城市土地集中、但人口又不能自動(dòng)分享他們所移居城市的土地財(cái)富的矛盾，構(gòu)成了城市化轉(zhuǎn)型過(guò)程中的陷阱與土地制度安排的特殊挑戰(zhàn)。這也是眾多發(fā)展中國(guó)家城市化、現(xiàn)代化進(jìn)程受阻的主要原因。
從市場(chǎng)導(dǎo)向的改革發(fā)展的趨勢(shì)來(lái)看，土地制度改革的目標(biāo)模式應(yīng)當(dāng)是在農(nóng)民耕者有其田、市民居者有其屋的基礎(chǔ)上，城市居民可以自由地下鄉(xiāng)置業(yè)，農(nóng)村居民可以無(wú)障礙地進(jìn)城落戶(hù)。但是我們首先要面對(duì)的是我國(guó)農(nóng)村的戶(hù)籍人口尚占全國(guó)人口的三分之二，幾億農(nóng)民工妻離子別、居無(wú)定所的現(xiàn)實(shí)。顯然，不解決這個(gè)城市化轉(zhuǎn)型的主要挑戰(zhàn)，留在農(nóng)村的農(nóng)民在現(xiàn)代技術(shù)條件下耕者有其田的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，市民居者有其屋并享受均等的公共產(chǎn)品服務(wù)，以及若干有錢(qián)有"閑"的城市居民逆城市化的" 歸農(nóng)"耕作或回歸大自然的退休養(yǎng)老，就都會(huì)顯得過(guò)于奢侈而不真實(shí)。
因此，在城市化轉(zhuǎn)型期，一個(gè)公正的土地制度的安排就與傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)的均田輕賦不同，需要有利于以農(nóng)民工為代表的外來(lái)人口市民化的城市安居和享受公共產(chǎn)品的平等服務(wù)，有利于在大部分人口轉(zhuǎn)移后農(nóng)村留守農(nóng)戶(hù)的規(guī)?；同F(xiàn)代化經(jīng)營(yíng)，并最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)人口安居、擇業(yè)的自由流動(dòng)。顯然，在這個(gè)轉(zhuǎn)型中，龐大的農(nóng)民進(jìn)城移居家庭的市民化安居是基礎(chǔ)和前提。
什么是城市化轉(zhuǎn)型期有利于人轉(zhuǎn)即以進(jìn)城農(nóng)民為主體的城市移居人口市民化的土地制度安排呢？
一、城市化土地升值社會(huì)分享有利于人轉(zhuǎn)，城郊土地所有人自己開(kāi)發(fā)受益有礙人轉(zhuǎn)
在快速城市化的過(guò)程中，一國(guó)的土地價(jià)值結(jié)構(gòu)發(fā)生急劇變動(dòng)，在非城郊土地價(jià)值變動(dòng)有限的同時(shí)，城郊特別是大城市郊區(qū)的土地會(huì)巨幅升值。這時(shí)，由社會(huì)(主要來(lái)源只能是稅收)來(lái)負(fù)擔(dān)城市公共產(chǎn)品的投入，而由城郊土地所有人收獲土地增值的收益，就會(huì)造成巨大的社會(huì)不公正。因?yàn)樗^"土地轉(zhuǎn)用開(kāi)發(fā)照常納稅、收益歸己"的模式，實(shí)際上是把城郊土地升值完全等同于一般財(cái)產(chǎn)收入或勞動(dòng)收入，而否定了其收益的外部性和公共性。一個(gè)相當(dāng)流行的說(shuō)法是，如果允許城郊農(nóng)民自主轉(zhuǎn)讓土地，由于土地供應(yīng)量大大增加，土地從而住宅價(jià)格會(huì)顯著降低，從而有利于農(nóng)民移居人口的落戶(hù)。這個(gè)判斷的假定前提是城市的整體規(guī)模與占地范圍可以隨意擴(kuò)大的，并用土地供應(yīng)的增加來(lái)抑制房?jī)r(jià)。其實(shí)相對(duì)于任意一個(gè)給定的人口，城市大小都有一個(gè)適度范圍。城市范圍擴(kuò)大需要產(chǎn)業(yè)的發(fā)展特別是基礎(chǔ)設(shè)施投入的延伸，并非是簡(jiǎn)單蓋住宅就能降低房?jī)r(jià)、有利移民。發(fā)展中國(guó)家的許多大城市特大城市占地規(guī)模已經(jīng)驚人，但城區(qū)的土地和房?jī)r(jià)在全球都屬于高位。可見(jiàn)并不是城市郊區(qū)可以自發(fā)無(wú)限蔓延就可以降房?jī)r(jià)。而且恐怕恰恰相反的是，如果城區(qū)擴(kuò)大的土地收益主要?dú)w原住民地主，公共設(shè)施用地和城市基礎(chǔ)投入的巨大成本就得額外地籌措和分?jǐn)傇诔鞘薪ㄔO(shè)的成本上，從而推升土地價(jià)格，加大進(jìn)城遷移人口的安居困難。這一點(diǎn)我們?cè)谠S多土地開(kāi)發(fā)失控的發(fā)展中國(guó)家看得很清楚。
二、農(nóng)地轉(zhuǎn)用收支平衡與人地掛鉤有利人轉(zhuǎn)，賣(mài)地財(cái)政與城鄉(xiāng)土地增減掛鉤有礙人轉(zhuǎn)
在城市化過(guò)程中，必然要有相當(dāng)大量的農(nóng)地轉(zhuǎn)為城市化開(kāi)發(fā)之用，這部分土地總體上也必然因此升值。特別是這其中商業(yè)化開(kāi)發(fā)的那一部分，增值幅度巨大，吸引了所有人的眼球。上面講到，這種增值如果主要任由市場(chǎng)力量支配，會(huì)造成一部分原住民土地權(quán)益人和眼光長(zhǎng)遠(yuǎn)、實(shí)力雄厚的土地投資投機(jī)集團(tuán)的暴富，而給社會(huì)留下城市建設(shè)、規(guī)劃管制及分配失調(diào)的一大堆爛攤子，就如我們?cè)诎l(fā)展中國(guó)家經(jīng)常見(jiàn)到的那樣。但是，由政府主導(dǎo)的社會(huì)分配模式，如果做不到公開(kāi)透明公正，也極易引起各方猜疑誤讀，走向歧途和陷入困境。
我國(guó)現(xiàn)行的一手征收農(nóng)地、一手賣(mài)出開(kāi)發(fā)用地的土地財(cái)政模式就屬于這種情況。本來(lái)由政府出面組織農(nóng)地轉(zhuǎn)用的"招、拍、掛"是消除土地轉(zhuǎn)用暗箱操作、舞弊嚴(yán)重的重要手段。但是，土地出賣(mài)價(jià)格公開(kāi)透明了，出賣(mài)以后的凈收入又全部進(jìn)了地方政府的腰包，可用于政府的各項(xiàng)不明不白的開(kāi)支。其中也包括確有政府和官員利用土地財(cái)政膨脹的腰包為追求政績(jī)搞形象工程，有官員們鋪張浪費(fèi)中飽私囊。這樣，盡管土地出讓收入中也做了城市建設(shè)必不可少的基礎(chǔ)設(shè)施工程，然而由于缺乏監(jiān)督和制約，社會(huì)各界并不領(lǐng)情，政府自己也有嘴說(shuō)不清。反對(duì)政府干預(yù)、支持失地農(nóng)民的觀點(diǎn)和輿論，又有意無(wú)意地用那其中一部分商業(yè)化用地的巨幅升值來(lái)計(jì)算政府的暴利(所謂"牽走一頭牛，補(bǔ)回一只雞")，更使政府的土地財(cái)政聲名狼藉。而更真實(shí)的畫(huà)面則是：城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入的沉重負(fù)擔(dān)與不斷飆升的土地補(bǔ)償成本，迫使地方政府普遍陷入了債務(wù)危機(jī)。各地政府為了還本付息、籌措建設(shè)資金，只能竭力維持和推升地價(jià)房?jī)r(jià)。這樣既孕育了房地產(chǎn)市場(chǎng)和國(guó)家的財(cái)政金融的風(fēng)險(xiǎn)，更嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村移居就業(yè)人口的進(jìn)城安居。這種狀況進(jìn)而又造成那些無(wú)法得到滿(mǎn)足的低端住房需求累積，反過(guò)來(lái)刺激了管制松弛的城鄉(xiāng)結(jié)合部各種違建又稱(chēng)小產(chǎn)權(quán)房的發(fā)展，這就使得情況更加錯(cuò)綜復(fù)雜和積重難返。
因此，這種土地財(cái)政模式，無(wú)論過(guò)去發(fā)揮過(guò)何種積極作用，現(xiàn)已完全過(guò)時(shí)、弊大于利，應(yīng)當(dāng)果斷放棄和轉(zhuǎn)型。作為替代方案，東亞經(jīng)濟(jì)體城市化轉(zhuǎn)型中的土地開(kāi)發(fā)財(cái)政收支平衡模式值得我們借鑒。在這種模式下，農(nóng)地轉(zhuǎn)為開(kāi)發(fā)使用的成本和用途完全透明。土地所有人可以用"替地"和"減步"的辦法保證自己的合法權(quán)益，但也不能漫天要價(jià)，憑借地理壟斷優(yōu)勢(shì)搶占城市公共品投入的溢價(jià)。公用事業(yè)用地和公共設(shè)施支出的費(fèi)用公開(kāi)透明，全部攤?cè)胪恋爻杀?，形成基礎(chǔ)地價(jià)?；A(chǔ)地價(jià)是建造主要為移居就業(yè)人口的保障性住房和各類(lèi)非商業(yè)性開(kāi)發(fā)的用地價(jià)格。部分商業(yè)性用地的拍賣(mài)只是用于彌補(bǔ)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出成本，補(bǔ)齊為止，不是賣(mài)地收入多多益善。這樣，政府既不能挪用土地收益，也不會(huì)有土地本身的基礎(chǔ)設(shè)施投入的負(fù)擔(dān)，可以實(shí)現(xiàn)土地城市化開(kāi)發(fā)使用的收支平衡。至于對(duì)過(guò)去的歷史欠債，無(wú)論有多大也只是一個(gè)死數(shù)，可以采用中央和地方綜合治理的辦法逐步消化處理。
另外應(yīng)當(dāng)指出的是，在土地財(cái)政之外，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是近些年來(lái)搞得動(dòng)靜很大的改革。它的主要功效就是在傳統(tǒng)的自上而下的中央統(tǒng)一分配農(nóng)地轉(zhuǎn)用的計(jì)劃指標(biāo)以外，開(kāi)辟了地方政府自己可以合法增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)的途徑。由于農(nóng)地轉(zhuǎn)用后其市場(chǎng)價(jià)值大增，指標(biāo)就是錢(qián)，因此這項(xiàng)措施自2004年實(shí)行以來(lái)就受到地方熱烈歡迎，掛鉤搞得如火如荼，各種進(jìn)一步的創(chuàng)新如地票等不斷出現(xiàn)?？梢?jiàn)政策只要和利益掛鉤，就可以不推自廣。
城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤以鄉(xiāng)村建設(shè)用地減少，去掛鉤城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加，這一減一增，耕地和城鄉(xiāng)建設(shè)用地總面積都沒(méi)有變，但卻變出了錢(qián)來(lái)，看起來(lái)是皆大歡喜的好事，故學(xué)界也有不少人推波助瀾，稱(chēng)其為改革的重要方向，其實(shí)則大大不然。鄉(xiāng)村地區(qū)的建設(shè)用地主要是村莊用地，隨著城市化發(fā)展、人口不斷減少，本來(lái)遲早不是要復(fù)墾就是要用作鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的公共建設(shè)用地，加上近些年來(lái)我國(guó)糧食連年豐收、庫(kù)存充足，這些衰敗的村莊用地即便部分閑置，也是一種儲(chǔ)備，并無(wú)大礙?，F(xiàn)在為了要用這個(gè)建設(shè)用地指標(biāo)搶著先騰空復(fù)墾，必然要人為驅(qū)趕村莊里尚未遷移和正常居住的農(nóng)村居民，拆毀正在使用的住房包括許多新建不久的房屋，造成不必要的財(cái)產(chǎn)損失。特別是在城市化過(guò)程尚在前中期、城市戶(hù)籍制度改革并未真正啟動(dòng)，趕走的農(nóng)民并不能前往城鎮(zhèn)，大量的只是在鄉(xiāng)村以新農(nóng)村社區(qū)的名義另行集中居住，這樣的一拆一建，必然造成巨大的財(cái)產(chǎn)損失和浪費(fèi)。集中居住上樓的農(nóng)民離農(nóng)田距離變遠(yuǎn)、住宅樓區(qū)不適合農(nóng)戶(hù)的生產(chǎn)生活需要，特別是以后隨城鎮(zhèn)化發(fā)展也還要再次遷移，從而形成新的二次浪費(fèi)和折騰。更不要說(shuō)許多驗(yàn)收過(guò)后的村莊用地指標(biāo)，是為了拿指標(biāo)拼湊出來(lái)，復(fù)墾條件很差，實(shí)際?并未真正耕種。
要成功地實(shí)現(xiàn)人轉(zhuǎn)即城市化轉(zhuǎn)型，城市內(nèi)部的公共產(chǎn)品和服務(wù)的均等化，中心城市與衛(wèi)星城市乃至不同城鎮(zhèn)相對(duì)于人口的服務(wù)均等化，最后到全國(guó)城鄉(xiāng)人均公共產(chǎn)品的均等化，恐怕是一條不可避免的發(fā)展道路。
換個(gè)角度看，所謂掛鉤新增的城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，不過(guò)是我們?nèi)藶榭刂圃O(shè)置的行政指標(biāo)，本來(lái)如果需要增加的話(huà)，并不需要花一分錢(qián)就可以大量制造。實(shí)際上我們每年巨大的建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)年年也就是這樣產(chǎn)生和無(wú)償劃撥下去的。因此，為了自己一個(gè)心理上的建設(shè)用地和耕地面積沒(méi)變，硬搞出這樣一個(gè)把拆遷鬧到農(nóng)村去的折騰，實(shí)在沒(méi)有必要，應(yīng)當(dāng)盡早廢止。
很多人支持城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的主要原因，是說(shuō)這個(gè)政策符合市場(chǎng)化改革的方向，這實(shí)在是一個(gè)極大的誤解。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤完全是我們自己生造出來(lái)的行政指標(biāo)相互掛鉤，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相差十萬(wàn)八千里。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中土地開(kāi)發(fā)奉行的是3L原則，即位置為王。偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村的村莊用地在市場(chǎng)上本來(lái)就不值錢(qián)，其市場(chǎng)價(jià)值一般還要低于耕地(因?yàn)閺?fù)墾還要成本)。因而沒(méi)有我們行政性的掛鉤扭曲，它本身并不產(chǎn)生財(cái)富。同時(shí)我們的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤只是在行政性無(wú)償分配計(jì)劃用地之外的一個(gè)補(bǔ)充，它完全是由政府安排和操盤(pán)的。哪個(gè)村莊納入掛鉤，搞多少試點(diǎn)，節(jié)省出來(lái)的鄉(xiāng)村建設(shè)用地指標(biāo)允許在哪里落地，從而這種指標(biāo)的價(jià)格區(qū)間，統(tǒng)統(tǒng)都是政府行政安排的結(jié)果。如果任意一個(gè)村莊或一戶(hù)農(nóng)民自己將村莊用地或宅地復(fù)墾，就可拿到需要城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)的城市去出售，這才算是有點(diǎn)市場(chǎng)化。但是這樣就根本不是我們今天由地方政府一手操辦、嚴(yán)格限制在其行政區(qū)內(nèi)的掛鉤，而且會(huì)出現(xiàn)我國(guó)廣大中西部地區(qū)偏遠(yuǎn)農(nóng)村的建設(shè)用地指標(biāo)大量廉價(jià)涌入市場(chǎng)，而沿海大城市可以低價(jià)收購(gòu)建設(shè)用地指標(biāo)侵占周邊良田而瘋狂擴(kuò)張，內(nèi)地中小城市因競(jìng)爭(zhēng)不過(guò)大城市而拿不到建設(shè)用地指標(biāo)，如此等等，這顯然根本不可能被政策接受，也不是我們所需要的城市化格局。
城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤實(shí)際上偏離了城市化轉(zhuǎn)型和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的大方向。城市化轉(zhuǎn)型要解決的是幾億農(nóng)民工及其家屬在就業(yè)城鎮(zhèn)的安居融入問(wèn)題。而城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤說(shuō)到底是土地與土地的掛鉤，而丟掉了人這個(gè)城市化主體，實(shí)際上助長(zhǎng)了要地不要人、土地城市化與人口城市化的脫節(jié)。這種掛鉤的主體和主要推動(dòng)力是地方政府與開(kāi)發(fā)商。地方政府要城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)和城市建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政績(jī)，地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商從中看到了商機(jī)，接手乃至操盤(pán)協(xié)助政府拆并村莊、搞出來(lái)建設(shè)指標(biāo)拿到城郊去開(kāi)發(fā)。農(nóng)民所謂得到的好處就是靠這種指標(biāo)收益多少解決了在新村集中上樓居住的成本。真要幫助進(jìn)城農(nóng)民安居，根本不用這種扭曲和勞民傷財(cái)?shù)膾煦^，直接允許進(jìn)城農(nóng)民轉(zhuǎn)讓自己的承包地和宅基地用于在城鎮(zhèn)落戶(hù)，至少也有點(diǎn)見(jiàn)得到的貨幣收入。
當(dāng)然，由于絕大多數(shù)非城郊農(nóng)民的家鄉(xiāng)土地并不值什么錢(qián)，轉(zhuǎn)讓出售家鄉(xiāng)土地對(duì)他們?cè)诰蜆I(yè)地城鎮(zhèn)安居幫助往往很小。因此，城市化轉(zhuǎn)型期真正要解決的是移居就業(yè)所在地的城鎮(zhèn)政府有動(dòng)力去積極吸納外來(lái)人口并提供當(dāng)?shù)鼗镜陌簿訔l件。但在目前的制度和政策框架下，各地政府吸納外來(lái)務(wù)工人口入戶(hù)、提供均等化的公共品服務(wù)，只是負(fù)擔(dān)和包袱而非動(dòng)力強(qiáng)勁。在沒(méi)有動(dòng)力和財(cái)政支持的情況下，所謂放開(kāi)戶(hù)籍也就只能流于口號(hào)。因此在我國(guó)現(xiàn)行戶(hù)籍和用地管理制度下，實(shí)行人地掛鉤，即外來(lái)務(wù)工人口入戶(hù)與中央自上而下分配的城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)掛鉤，作用反而更加直接與有效。在這樣的制度安排下，人口流入地的政府吸納人口入戶(hù)就相應(yīng)地可獲得更多的建設(shè)用地指標(biāo)，而人口不增乃至負(fù)增長(zhǎng)的地方就自然減少建設(shè)用地指標(biāo)。城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)的分配可以自動(dòng)為人口的城市化市民化服務(wù)，從而也會(huì)自然阻止有城無(wú)人的"鬼城"現(xiàn)象出現(xiàn)。實(shí)行人地掛鉤的激勵(lì)體制，可以打開(kāi)移居人口市民化落戶(hù)的通道，實(shí)際上這也才是真正給進(jìn)城農(nóng)民在就業(yè)地兌現(xiàn)了土地和居住權(quán)利。進(jìn)城務(wù)工的家庭在就業(yè)城鎮(zhèn)安居之后，移居農(nóng)民在家鄉(xiāng)的宅基地的釋放就會(huì)是一個(gè)自然的過(guò)程。而進(jìn)城農(nóng)民的離家又離土，就為農(nóng)村經(jīng)營(yíng)規(guī)模的擴(kuò)大和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化創(chuàng)造了前提和條件。實(shí)際上，沒(méi)有城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤去搶奪土地資源和人為抬高農(nóng)村建設(shè)用地的價(jià)格，農(nóng)村土地正常的土地合理化整理才能不受干擾地展開(kāi)。零散的農(nóng)田可以整理合并，廢棄的村莊和宅基地除了復(fù)墾之外，也就可用于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化所必需的農(nóng)村公共設(shè)施使用。
總之，正如我們?cè)诔晒?shí)現(xiàn)城市化、現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的東亞國(guó)家和地區(qū)所見(jiàn)，城市化發(fā)展和農(nóng)民的市民化融入并沒(méi)有也不需要人為地制造城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤去實(shí)現(xiàn)。那么，怎么理解很多人援引的美國(guó)土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移(landdevelopmentrightstransfer)呢?應(yīng)當(dāng)說(shuō)迄今這方面的介紹存在著很大誤導(dǎo)。首先，美國(guó)的純農(nóng)業(yè)用途的土地并沒(méi)有土地發(fā)展權(quán)或開(kāi)發(fā)權(quán)。其次，美國(guó)所稱(chēng)的土地發(fā)展權(quán)并非我國(guó)農(nóng)民正在使用的宅基地，而是美國(guó)基于農(nóng)田保護(hù)和最小農(nóng)地耕種面積保護(hù)所規(guī)定的一定面積的農(nóng)田可以和只準(zhǔn)有一處農(nóng)舍的規(guī)定。這樣在有的家庭農(nóng)場(chǎng)面積很大，按規(guī)定可以有超過(guò)一處農(nóng)舍時(shí)，其多余未開(kāi)發(fā)使用的農(nóng)舍用地作為具有潛在發(fā)展權(quán)的土地，在美國(guó)部分地方政府的定向安排下，政府機(jī)構(gòu)或環(huán)保慈善機(jī)構(gòu)可以購(gòu)買(mǎi)此發(fā)展權(quán)，這樣這塊本來(lái)可以建農(nóng)舍的土地就無(wú)權(quán)再建，只能永久作為農(nóng)地使用。同時(shí)也有地產(chǎn)商購(gòu)買(mǎi)此土地發(fā)展權(quán)以用于在政府允許增加建筑容積率的地區(qū)使用，去按照規(guī)定適當(dāng)增加建筑面積或建筑容積率。可見(jiàn)，一是美國(guó)的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移不是已建住宅的土地而是可建還未建住宅的農(nóng)地;二是也要有地方政府專(zhuān)門(mén)安排，而非完全市場(chǎng)化;三是并非農(nóng)村任何建設(shè)用地均可調(diào)換為城鎮(zhèn)建設(shè)同等面積的土地，而是可建農(nóng)房的土地轉(zhuǎn)為永久農(nóng)地，并用這一發(fā)展權(quán)在政府允許的其他地區(qū)(未必是城鎮(zhèn)或城郊)適當(dāng)增加宅地面積或建筑容積率。因此，美國(guó)的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移只是出于保護(hù)現(xiàn)有綠地的生態(tài)目的，與城市化、農(nóng)民進(jìn)城無(wú)關(guān)，更不是復(fù)墾一塊宅地去到城邊再占一塊農(nóng)地綠地，因而根本不涉及要居住在自己房子里的農(nóng)民或農(nóng)場(chǎng)主搬家拆遷以節(jié)省建設(shè)用地指標(biāo)的問(wèn)題。很顯然，用美國(guó)局部地區(qū)在特殊背景下的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移來(lái)為中國(guó)大規(guī)模的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤背書(shū)，可謂失之毫厘，差之千里。
順便指出，許多支持城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的人同時(shí)也強(qiáng)烈支持給城郊農(nóng)民以自由的土地開(kāi)發(fā)權(quán)。其實(shí)這二者之間是完全矛盾的。因?yàn)槌青l(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)之所以有價(jià)值，就是政府能夠使用此指標(biāo)到城郊征地。而如果城郊農(nóng)民無(wú)須任何指標(biāo)，就可自己將土地轉(zhuǎn)讓開(kāi)發(fā)用于城市化建設(shè)，那么這個(gè)所謂的建設(shè)用地指標(biāo)就因無(wú)用和無(wú)處落地而一文不值。故城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)增減掛鉤與城郊土地所有人自主開(kāi)發(fā)土地，二者必居其一，不可能同時(shí)存在。
要成功地實(shí)現(xiàn)人轉(zhuǎn)即城市化轉(zhuǎn)型，城市內(nèi)部的公共產(chǎn)品和服務(wù)的均等化，中心城市與衛(wèi)星城市乃至不同城鎮(zhèn)相對(duì)于人口的服務(wù)均等化，最后到全國(guó)城鄉(xiāng)人均公共產(chǎn)品的均等化，恐怕是一條不可避免的發(fā)展道路。
三、土地國(guó)有或私有均有利人轉(zhuǎn)，強(qiáng)化土地集體所有則有礙人轉(zhuǎn)
目前，在城市化用地中，主張集體土地應(yīng)當(dāng)與國(guó)有土地同地、同權(quán)、同價(jià)的聲音似乎成為主流，很多政策也在向集體土地進(jìn)城這個(gè)方向調(diào)整。其實(shí)這是一個(gè)很大的陷阱?，F(xiàn)在用集體土地說(shuō)事的人許多實(shí)際骨子里最反對(duì)集體所有制，他們?yōu)榧w土地爭(zhēng)權(quán)完全是一種策略的需要。這樣真假熱心、陰差陽(yáng)錯(cuò)，最后必然要走大的彎路。
應(yīng)當(dāng)指出，我國(guó)農(nóng)村的集體所有制，雖然自土地家庭承包以后內(nèi)涵不斷變化、淡化，但集體所有土地不能自由買(mǎi)賣(mài)的外殼，客觀上對(duì)轉(zhuǎn)型社會(huì)中防止土地兼并和農(nóng)民失地起了積極作用。后來(lái)實(shí)行的"增人不增地、減人不減地"的政策以及正在推行的確權(quán)頒證，使得農(nóng)地產(chǎn)權(quán)進(jìn)一步向農(nóng)戶(hù)界定，變?yōu)橐环N私有產(chǎn)權(quán)但并不急于脫去集體所有制的外殼，可說(shuō)也符合我國(guó)現(xiàn)階段的國(guó)情，有積極意義。但是，為了所謂的同地同權(quán)，將集體所有制從農(nóng)地延伸到城市化建設(shè)用地(如現(xiàn)在政策上提出和準(zhǔn)備推行的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在城鎮(zhèn)入市)，則弊大于利，會(huì)造成不必要的麻煩和折騰。
這是因?yàn)橹袊?guó)農(nóng)村的集體所有制，法律上是定義在村一級(jí)(一般是行政村，也有許多土地實(shí)際權(quán)屬在自然村，同時(shí)法律也承認(rèn)部分財(cái)產(chǎn)可以自然村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)為集體)。因此集體成員一般就是在這個(gè)村土地上出生和生活的農(nóng)民。在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)條件下，雞犬之聲相聞，老死不相往來(lái)，人們的流動(dòng)性很低。這種集體所有制不論經(jīng)濟(jì)效率如何，確實(shí)是一個(gè)穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)體。隨著工業(yè)化城市化發(fā)展，大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，許多人舉家外出，新生代農(nóng)民工并不準(zhǔn)備或根本不愿意再返回家鄉(xiāng)定居，應(yīng)當(dāng)說(shuō)這反映了城市化的潮流，是社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的自然趨勢(shì)。要鼓勵(lì)和配合農(nóng)民進(jìn)城落戶(hù)，原來(lái)的集體所有制下自愿離開(kāi)就自動(dòng)放棄集體成員權(quán)利這一條就要修改。過(guò)去一段時(shí)間一些地方搞"宅基地?fù)Q城鎮(zhèn)住房，承包地?fù)Q城鎮(zhèn)戶(hù)口"后來(lái)被批評(píng)叫停，因?yàn)檫@種限于本地農(nóng)民的做法被認(rèn)為有強(qiáng)迫農(nóng)民進(jìn)城和借機(jī)剝奪農(nóng)民土地權(quán)利之嫌。故現(xiàn)在的政策是在農(nóng)民進(jìn)城落戶(hù)的同時(shí)，仍然允許先保留農(nóng)村的土地和集體成員身份。但這顯然只能是一種臨時(shí)性的安排。因?yàn)檫@種雙重身份既不利于農(nóng)村土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，又不利于這些移居務(wù)工人口真正安心定居城市的市民化融入。這種雙重身份還成為一種其他城市居民所沒(méi)有的特殊權(quán)利，因而只能是在當(dāng)前戶(hù)籍制度改革起步緩慢現(xiàn)狀下的臨時(shí)過(guò)渡辦法。現(xiàn)在有關(guān)政策文件提出探索移居農(nóng)民退出農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的補(bǔ)償措施，這應(yīng)當(dāng)是一個(gè)方向。城市落戶(hù)農(nóng)民可以有償退出或轉(zhuǎn)讓其原集體成員的土地財(cái)產(chǎn)等權(quán)利，這也就意味著農(nóng)村集體所有制逐步變?yōu)橐环N可退出的自愿股份合作經(jīng)濟(jì)組織。隨著務(wù)農(nóng)人口的不斷減少，一個(gè)村莊的大多數(shù)人移居城鎮(zhèn)，農(nóng)村的集體所有就會(huì)自然消亡，而變?yōu)樯倭苛羰剞r(nóng)戶(hù)的土地私有，并在此基礎(chǔ)上發(fā)展出各種自愿的合作組織形態(tài)。因此，今后農(nóng)村的土地制度安排應(yīng)是鼓勵(lì)農(nóng)地向留守農(nóng)戶(hù)轉(zhuǎn)移集中的制度，既非傳統(tǒng)的村集體所有，也非向工商資本手中集中。這樣在后城市化階段的城市居民下鄉(xiāng)購(gòu)地置業(yè)務(wù)農(nóng)(韓國(guó)人稱(chēng)之為"歸農(nóng)")也才能沒(méi)有障礙。否則鄉(xiāng)村是一個(gè)個(gè)對(duì)外封閉的集體經(jīng)濟(jì)，城里人下鄉(xiāng)無(wú)立錐之地，就根本談不上自由購(gòu)地務(wù)農(nóng)。同時(shí)，人們?cè)绞悄茏杂傻卦谵r(nóng)村購(gòu)地務(wù)農(nóng)，農(nóng)民從農(nóng)地退出或賣(mài)地棄農(nóng)就越發(fā)沒(méi)有后顧之憂(yōu)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民將來(lái)就越來(lái)越成為一種職業(yè)而不是身份。鑒于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點(diǎn)及其在后城市化經(jīng)濟(jì)中的地位，擁有農(nóng)地的多寡并不會(huì)導(dǎo)致貧富懸殊，就如大多數(shù)發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)國(guó)家一樣，農(nóng)民或所謂的家庭農(nóng)場(chǎng)主一般充其量只是中產(chǎn)階級(jí)的范疇(考慮到我國(guó)人多地少，高度城市化之后農(nóng)戶(hù)家庭擁有的土地會(huì)比西方國(guó)家少很多，就更是如此了)。
如果集體所有制在農(nóng)村長(zhǎng)期而言也是淡化、消亡的趨勢(shì)，集體土地進(jìn)城就更難成活了。一般來(lái)說(shuō)，一個(gè)城郊村的土地部分轉(zhuǎn)入城市化建設(shè)，就趨勢(shì)而言，這個(gè)村的剩余土地轉(zhuǎn)為開(kāi)發(fā)就大體上只是一個(gè)時(shí)間問(wèn)題。而城市天生的屬性就是人員的高度流動(dòng)性和開(kāi)放性。它與鄉(xiāng)村穩(wěn)定封閉的環(huán)境中界定的集體所有制正好相反。試想，當(dāng)一個(gè)農(nóng)村的村莊變?yōu)橐粋€(gè)城市社區(qū)后，原本按地域出生概念劃分集體成員的農(nóng)村集體所有制如何還能存在?享受這個(gè)集體土地權(quán)益的是今后不斷流動(dòng)的社區(qū)居民還是此前的許多已搬走的老集體農(nóng)民?特別是在現(xiàn)行農(nóng)村"增人不增地，減人不減地"政策下將土地一次永久確權(quán)頒證給農(nóng)民之后，土地權(quán)利只能歸屬于這些當(dāng)時(shí)參與了分地的老集體農(nóng)民，此后的新成員就沒(méi)有集體土地權(quán)利了。幾十年后隨著老集體成員先后離世，土地權(quán)利由子女繼承那就是私有制，如果人去世就收回土地權(quán)利，那也沒(méi)法再對(duì)已變?yōu)槌鞘猩鐓^(qū)里不斷流動(dòng)的居民分配。故土地集體所有制在城市中是無(wú)法延續(xù)的。實(shí)際上現(xiàn)在城郊進(jìn)行城市化開(kāi)發(fā)的?村集體，都紛紛讓大家以土地權(quán)利入股，搞成了所謂的股份合作制。而且現(xiàn)已明確，新一輪農(nóng)村政策改革的重點(diǎn)就是進(jìn)行農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的股份合作制改革。其實(shí)股份合作制就是股份制。股份制當(dāng)然有合作。但股份制從來(lái)以私有產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)和前提。不可量化的集體所有制與私人產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上的股份制本來(lái)是格格不入的兩回事。故集體產(chǎn)權(quán)的股份制改造實(shí)際上已經(jīng)是集體所有制的終結(jié)，是用股權(quán)的形式將土地等財(cái)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)私有化了。農(nóng)村的集體所有制本來(lái)是改革前傳統(tǒng)體制的遺產(chǎn)，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下只是一種過(guò)渡形式，對(duì)此我們應(yīng)當(dāng)有清醒的認(rèn)識(shí)。
因此，農(nóng)村土地進(jìn)城之后要么是國(guó)有，要么是私有，無(wú)法真正長(zhǎng)期保留集體所有。我國(guó)城市土地國(guó)有，居民擁有可使用、可轉(zhuǎn)讓、可抵押的土地權(quán)利，這與西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家土地的地面權(quán)交易或租地建筑(leasehold)的權(quán)利完全一樣，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)完全兼容，在法律上也有充分保障。故土地國(guó)有與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的兼容不成問(wèn)題。但農(nóng)村土地進(jìn)城后仍為一部分農(nóng)民集體所有反而會(huì)產(chǎn)生一系列矛盾。因?yàn)楹茱@然，或者城市土地像今天這樣全部為國(guó)有私用，或者將來(lái)城鄉(xiāng)居民宅地都可以直接允許私人所有權(quán)。這二者都是可行和公平的土地權(quán)利制度安排。如果原城市居民只能擁有城市國(guó)有土地使用權(quán)，而農(nóng)民變居民后既可購(gòu)買(mǎi)擁有國(guó)有土地使用權(quán)，又可擁有集體土地所有權(quán)，這就帶來(lái)了同一城市不同居民之間權(quán)利的不公平和不平等的問(wèn)題。因此，與現(xiàn)在許多打著集體土地旗號(hào)講公平權(quán)利的道理相反，城市化土地國(guó)有私用或居民用土地今后直接私有都有利于城市化轉(zhuǎn)型和人轉(zhuǎn)，而唯獨(dú)土地的集體所有制從趨勢(shì)上看無(wú)法存活?，F(xiàn)行關(guān)于集體土地進(jìn)城的改革政策思路需要重新審視和修正，否則徒然添加折騰和混亂。
要成功地實(shí)現(xiàn)人轉(zhuǎn)即城市化轉(zhuǎn)型，城市內(nèi)部的公共產(chǎn)品和服務(wù)的均等化，中心城市與衛(wèi)星城市乃至不同城鎮(zhèn)相對(duì)于人口的服務(wù)均等化，最后到全國(guó)城鄉(xiāng)人均公共產(chǎn)品的均等化，恐怕是一條不可避免的發(fā)展道路。
四、土地公共投入均等化有利人轉(zhuǎn)，土地公共投入高低懸殊有礙人轉(zhuǎn)
現(xiàn)代城市地租理論的研究認(rèn)為，在一個(gè)最優(yōu)規(guī)模的城市中，總地租等于社會(huì)公共品的投入，這一點(diǎn)也符合我們直觀的判斷：地價(jià)高昂的大城市也是公共財(cái)政、公共設(shè)施、公共服務(wù)和公共產(chǎn)品投入最多最集中的地方。就如2008年北京奧運(yùn)會(huì)之前，隨著巨量資金的預(yù)期投入，就有知名地產(chǎn)商預(yù)計(jì)，北京房?jī)r(jià)地價(jià)將會(huì)迎來(lái)新一輪飆升，結(jié)果很快也得到了驗(yàn)證?？傊?，與肥沃程度及運(yùn)輸成本決定農(nóng)業(yè)社會(huì)的地租完全不同，城市地租是由公共品投入決定的。
人們往大城市聚集，是因?yàn)榇蟪鞘心芴峁└蟮囊?guī)模經(jīng)濟(jì)和更好的文化生活。所以我們?cè)谝恍W洲小國(guó)看到，一個(gè)首都往往就聚集了一個(gè)國(guó)家近半的人口。但像中國(guó)這樣十幾億人口的世界大國(guó)就肯定不行，因?yàn)槲覀冇龅搅嗽诩榷ㄙY源和技術(shù)條件下城市規(guī)模的人文和生態(tài)的瓶頸。因此，中國(guó)抑制大城市特別是特大城市的發(fā)展有其客觀合理性。但是，如果我們用各種其中主要是行政手段限制大城市的人口流入，同時(shí)又將公共產(chǎn)品進(jìn)一步向大城市集中傾斜，這樣就會(huì)造成更大的公共產(chǎn)品提供的落差，導(dǎo)致人們渴望進(jìn)入的城市其戶(hù)籍制度是封閉的，無(wú)法進(jìn)入，而政府鼓勵(lì)人們轉(zhuǎn)移落戶(hù)的中小城市由于公共產(chǎn)品投入不足，人們并不愿意移往。這樣，人轉(zhuǎn)即城市化轉(zhuǎn)型同樣會(huì)受阻。
其實(shí)，發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家的最大差距不在城市特別是大城市，而在于鄉(xiāng)村和小鎮(zhèn)。發(fā)展中國(guó)家的旅行者往往驚嘆的是在發(fā)達(dá)國(guó)家的任何一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)角落，其公共產(chǎn)品和服務(wù)的水平和覆蓋相對(duì)于當(dāng)?shù)夭欢嗟娜丝诙裕廊坏轿?。而在我們這樣的發(fā)展中國(guó)家，即便只要離開(kāi)首都北京城市中心幾十公里，公共產(chǎn)品的供給相對(duì)于人口比例而言，已經(jīng)有天壤之別。因此，要成功地實(shí)現(xiàn)人轉(zhuǎn)即城市化轉(zhuǎn)型，城市內(nèi)部的公共產(chǎn)品和服務(wù)的均等化，中心城市與衛(wèi)星城市乃至不同城鎮(zhèn)相對(duì)于人口的服務(wù)均等化，最后到全國(guó)城鄉(xiāng)人均公共產(chǎn)品的均等化，恐怕是一條不可避免的發(fā)展道路。這樣就需要對(duì)我們今天公共財(cái)政與公共品投入的方式進(jìn)行根本性的反思和調(diào)整，首先從中心城市與衛(wèi)星城市的城市群人均公共服務(wù)均等化出發(fā)，來(lái)設(shè)置城市化布局和引導(dǎo)人口的市場(chǎng)化遷移與融入。
