原標(biāo)題:以習(xí)近平為總書記的黨中央推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革紀(jì)實(shí) 來源中國網(wǎng)
（作者孔祥智為中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授，農(nóng)村發(fā)展研究所所長）
黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為總書記的黨中央從農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的實(shí)際出發(fā)，著力推進(jìn)土地制度改革，以改革促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。
農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)、登記、頒證工作取得長足進(jìn)展，為實(shí)現(xiàn)“長久不變”打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。2008年，黨的十七屆三中全會(huì)提出要“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變。”但“長久不變”的內(nèi)涵是什么？怎樣實(shí)現(xiàn)“長久不變”？這些都是政策上沒有明確從而導(dǎo)致理論界爭論不休的問題。2013年中央一號(hào)文件提出“抓緊研究現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變的具體實(shí)現(xiàn)形式，完善相關(guān)法律制度。”2014年中央一號(hào)文件提出“抓緊抓實(shí)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作?！?015年中央一號(hào)文件提出“對(duì)土地等資源性資產(chǎn)，重點(diǎn)是抓緊抓實(shí)土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，擴(kuò)大整省推進(jìn)試點(diǎn)范圍，總體上要確地到戶，從嚴(yán)掌握確權(quán)確股不確地的范圍?！睘榱素瀼匾惶?hào)文件精神，2015年2月9日，農(nóng)業(yè)部等六部門聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于認(rèn)真做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的意見》，在2009年開始的1998個(gè)縣試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，對(duì)2005年確權(quán)登記頒證工作作出了全面部署，提出了明確要求。一年來，這一工作進(jìn)展順利，廣大農(nóng)民極為滿意。截至2015年10月，已有12個(gè)省開展整省推進(jìn)試點(diǎn),2160個(gè)縣開展了整縣推進(jìn)試點(diǎn)。截至2015年6月底,全國已完成實(shí)測(cè)承包地面積3.5億畝,確權(quán)面積2.6億畝。為承包地確實(shí)權(quán)、頒鐵證,是現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變的基礎(chǔ)。這就給給農(nóng)民吃上了一顆長效定心丸，他可以在土地上進(jìn)行長期投入,也可以放心流轉(zhuǎn)。截至2015年6月底，全國農(nóng)村家庭承包經(jīng)營耕地流轉(zhuǎn)面積4.3億畝，占32.3%；轉(zhuǎn)包和出租占80.4%；轉(zhuǎn)出農(nóng)戶6542.1萬戶，占家庭承包農(nóng)戶總數(shù)的28.4%。截至2015年底，全國已形成家庭農(nóng)場(chǎng)超過87萬家,農(nóng)民合作社超過150萬家,農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)超過12萬家,新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體已逐步成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的生力軍且呈現(xiàn)年輕化趨勢(shì)。這一成效的取得，與確權(quán)、頒證工作不無關(guān)系。
實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民承包土地的“三權(quán)分置”，擴(kuò)大了農(nóng)村土地的權(quán)能。自2008年十七屆三中全會(huì)以來，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)速度大大加快，而流轉(zhuǎn)的僅僅是農(nóng)戶對(duì)承包土地的經(jīng)營權(quán)，并不是把承包權(quán)一同流轉(zhuǎn)。因此，客觀上要求中央出臺(tái)農(nóng)村土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分置的政策。
2013年7月，習(xí)近平總書記視察了武漢農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所，了解涉農(nóng)產(chǎn)權(quán)交易尤其是土地流轉(zhuǎn)交易情況，提出土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)應(yīng)該分置的設(shè)想。2014年中央一號(hào)文件正式提出農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”的政策，即“在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)”。這一政策具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，不僅使農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)沒有了失地的后顧之憂，也可以賦予了經(jīng)營權(quán)更多的權(quán)能。
在此基礎(chǔ)上，2014年中央一號(hào)文件進(jìn)一步提出：“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變，在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能?！试S承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資。”2015年8月24日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，標(biāo)志著長期被壓抑的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)這一“沉睡的資本”終于被喚醒，廣大農(nóng)民終于有了可以到銀行進(jìn)行抵押貸款的物品。這對(duì)于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進(jìn)具有重大意義。
“三塊地”改革取得了初步進(jìn)展。2014年12月31日，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，這標(biāo)志著，我國農(nóng)村“三塊地”改革進(jìn)入了試點(diǎn)階段。2015年2月25日，全國人大常委會(huì)決定授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域，暫時(shí)調(diào)整實(shí)施土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度的有關(guān)規(guī)定。推進(jìn)“三塊地”的改革，可以保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益，盤活農(nóng)村土地資產(chǎn)，為新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化創(chuàng)造新的經(jīng)驗(yàn)。
“三塊地”改革的大方向就是市場(chǎng)化和充分保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益。具體說來，一是完善土地征收制度。當(dāng)前，土地征收存在的問題主要是征地范圍過大、程序不夠規(guī)范、被征地農(nóng)民保障機(jī)制不完善等問題。實(shí)際上，黨的十七屆三中全會(huì)已經(jīng)指出了征地制度改革的方向，即“嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補(bǔ)償機(jī)制?！痹圏c(diǎn)方案也明確要求縮小土地征收范圍，探索制定土地征收目錄，嚴(yán)格界定公共利益用地范圍，只有公益性用地才能啟動(dòng)征地程序。全面公開土地征收信息，建立社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，健全矛盾糾紛調(diào)處機(jī)制。完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。從發(fā)展方向看，經(jīng)營性用地要由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織直接進(jìn)入土地一級(jí)市場(chǎng)。二是建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度。這部分土地指原鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)破產(chǎn)或者遷移后，所遺留的廠房等用地，幾十年來在農(nóng)村大量閑置，不能充分發(fā)揮作用。其根本原因就是權(quán)能不完整、交易規(guī)則不健全。因此，試點(diǎn)方案提出要完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度，賦予農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股權(quán)能； 明確其入市的范圍和途徑；建立健全市場(chǎng)交易規(guī)則和服務(wù)監(jiān)管制度。三是改革完善農(nóng)村宅基地制度。農(nóng)村宅基地制度明確，但各地在執(zhí)行過程中問題很多，且差異極大，主要是一些地區(qū)農(nóng)戶宅基地取得困難，一些地區(qū)農(nóng)民對(duì)宅基地的利用粗放等，因此，試點(diǎn)方案要求完善宅基地權(quán)益保障和取得方式，探索農(nóng)民住房保障在不同區(qū)域戶有所居的多種實(shí)現(xiàn)形式。有條件的地區(qū)探索進(jìn)城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地制度等等?？傊叭龎K地”的改革要建立兼顧國家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高農(nóng)民在其中的分配比例；建立健全土地增值收益在國家、集體和農(nóng)民個(gè)人之間合理分配的制度安排。
