解決小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接的問題將成為新時代中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的核心問題, 但其具體的實現(xiàn)路徑還有待深入的理論分析與實踐檢驗。我國農(nóng)業(yè)發(fā)展實踐和理論研究表明, 基于土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營盡管取得了巨大成功, 但它僅僅是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率提升的充分不必要條件, 而基于農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的適度規(guī)模經(jīng)營才是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效提升的充要條件。為此, 新時代中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的戰(zhàn)略重心應(yīng)從推進土地流轉(zhuǎn)向加強農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)轉(zhuǎn)變, 這對豐富中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化理論、把握農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)發(fā)展的新形勢和完善農(nóng)業(yè)實現(xiàn)多種形式適度規(guī)模經(jīng)營的政策體系等具有重大意義。而系統(tǒng)梳理農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的內(nèi)涵特征及相關(guān)政策演化可以發(fā)現(xiàn), 已有研究尚不能滿足有效指導(dǎo)農(nóng)業(yè)改革發(fā)展實踐的需要, 但為進一步的理論探索創(chuàng)造了新的研究空間。
一、引言
改革開放四十年來, 中國農(nóng)業(yè)發(fā)展已經(jīng)走過了主要解決食品供給問題的階段和重點解決農(nóng)民收入問題的階段, 進入到了當前亟待解決生產(chǎn)方式問題的新階段。1 在這個過程中, 如何在逐步完善起來的市場化條件下實現(xiàn)中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化, 一直是政府和學(xué)界關(guān)注的重大問題。在理論研究上, 衡量農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的維度有很多, 但最為關(guān)鍵的指標就是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率——至少應(yīng)包括要素投入視角下的配置效率和數(shù)量—質(zhì)量產(chǎn)出視角下的技術(shù)效率, 這一點很早已為學(xué)術(shù)界所確認。2 然而, 對于如何提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率, 理論上和實踐中都存在著不同的看法甚至“路線之爭”。3 但有兩點似乎已形成共識:一是不能脫離人多地少的中國國情, 二是不能脫離中國各地資源稟賦和發(fā)展水平差異明顯的實際。4 在此基礎(chǔ)上, 各種對中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的理論研究和實踐探索都是有益的。
長期以來, 中國最基本的國情和農(nóng)業(yè)發(fā)展實際就是“大國小農(nóng)”。5 如何成功地推動一個由數(shù)億個小農(nóng)戶構(gòu)成的農(nóng)民大國走向農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化, 將是中國發(fā)展經(jīng)驗中最大的“中國特色”, 也必將為世界農(nóng)業(yè)發(fā)展提供寶貴的“中國方案”。中共十九大的召開, 標志著中國全面邁入新時代。為實現(xiàn)“兩個一百年”的目標和應(yīng)對農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的新挑戰(zhàn), 習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略, 通過“構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系, 完善農(nóng)業(yè)支持保護制度, 發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營, 培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體, 健全農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系”等方式“實現(xiàn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接” 。這表明, 解決小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接的問題將成為中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的核心問題。但是, 實現(xiàn)兩者有機銜接的具體路徑還有待進一步的理論分析與實踐檢驗。
二、改革開放四十年來的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路之爭
(一) 發(fā)展現(xiàn)實:基于土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營漸已成勢, 但也遭遇瓶頸
改革開放以后, 家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行使我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營的主體從農(nóng)民集體回歸到了農(nóng)戶家庭。但隨著經(jīng)濟市場的深入發(fā)展, 小規(guī)模家庭經(jīng)營很快面臨了因土地細碎化帶來的生產(chǎn)效率偏低、農(nóng)產(chǎn)品競爭力不強等小農(nóng)經(jīng)濟國家普遍出現(xiàn)的問題。6 為尋求農(nóng)業(yè)的規(guī)模效益, 或在相對更高的非農(nóng)收益刺激下, 土地流轉(zhuǎn)逐步興起。對此, 早在1987年中央5號文件就提出了“農(nóng)業(yè)可采取多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營”。進入21世紀以來, 伴隨我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化提速, 農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移加快, 務(wù)農(nóng)勞動力老齡化和婦女化、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)兼業(yè)化和副業(yè)化越來越普遍, “誰來種地、地怎么種”的問題日益凸顯, 7 發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的要求比80年代更為迫切。而政策層面最易操作的就是使分散在千家萬戶的農(nóng)地向少數(shù)規(guī)模經(jīng)營主體集中。從近十幾年的實踐看, 在政府相關(guān)政策的“鼓勵”下, 土地流轉(zhuǎn)在全國范圍內(nèi)大規(guī)模、快速推進。根據(jù)農(nóng)業(yè)部的數(shù)據(jù), 截至2015年底, 全國土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積已達4.47億畝, 占家庭承包經(jīng)營面積的33.3%;轉(zhuǎn)出耕地的農(nóng)戶6 329.5萬戶, 占承包耕地農(nóng)戶的27.5%;其中, 轉(zhuǎn)入合作社0.97億畝, 占21.8%;轉(zhuǎn)入企業(yè)0.42億畝, 占9.5%;轉(zhuǎn)入農(nóng)戶2.62億畝, 占58.6%。8 相關(guān)研究也發(fā)現(xiàn), 土地流轉(zhuǎn)對農(nóng)戶勞動生產(chǎn)效率和家庭福利總體上具有明顯的正向作用。 (9)
但是, 盡管土地流轉(zhuǎn)態(tài)勢迅猛, 其面臨的“瓶頸”問題也日漸突出:一方面土地產(chǎn)權(quán)殘缺和不穩(wěn)定導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)內(nèi)含高昂的交易成本, 9 并且存在諸多風(fēng)險, 10 “流轉(zhuǎn)大戶跑路”等現(xiàn)象經(jīng)常見諸媒體, 農(nóng)戶收益較難保障;11另一方面, 由于我國農(nóng)戶數(shù)量龐大、利益訴求多元以及特殊的農(nóng)村土地所有權(quán)制度, 通過流轉(zhuǎn)實現(xiàn)農(nóng)地逐步集中受到的體制性約束越來越強, 特別是流轉(zhuǎn)中涉及的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)分割、轉(zhuǎn)移與交易還將觸及我國現(xiàn)行的相關(guān)法律和制度, 甚至形成矛盾。12 為破解這些“瓶頸”, 政府在近年來實施了 “土地確權(quán)工程”, 出臺了工商資本租用農(nóng)地監(jiān)管辦法和農(nóng)地“三權(quán)分置”指導(dǎo)意見等一系列政策和措施, 為土地流轉(zhuǎn)保駕護航。可見, 以土地流轉(zhuǎn)推進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的路子已經(jīng)走到改革“深水區(qū)”, 若包括法律在內(nèi)的體制機制創(chuàng)新不能及時與之相配套, 其步伐在未來一個時期或?qū)⒎啪? 其正面效應(yīng)也將逐漸收窄。
(二) 理論反思:小規(guī)模經(jīng)營如何實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化——基于土地流轉(zhuǎn)的適度規(guī)模經(jīng)營可以么?
如何在小規(guī)模經(jīng)營的基礎(chǔ)上實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是近幾十年來學(xué)術(shù)界爭論的焦點。13 總體而言, 就這一問題的討論結(jié)果可歸納為一個共識和一個分歧。共識是, 小規(guī)模家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)是可以與商品經(jīng)濟并存且相互促進, 進而實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的, 但它首先應(yīng)成為不同于傳統(tǒng)小農(nóng)農(nóng)業(yè)的、規(guī)模適度的和“小而精”的農(nóng)業(yè)。14 分歧是如何通過發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。相當一部分學(xué)者主張通過農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模的集中和擴大來實現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。15 其基本邏輯是, 如果能夠遵循“依法、自愿、有償” 的原則, 通過土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的“溫柔”路徑, 讓零散在農(nóng)民手中的土地“靜悄悄”地向種養(yǎng)大戶、合作社或龍頭企業(yè)集中并形成規(guī)模經(jīng)營的話, 生產(chǎn)資料細碎化、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與科學(xué)技術(shù)推廣難、投入成本高、產(chǎn)出效益低、農(nóng)民增收慢等長期困擾“三農(nóng)”的許多問題就會迎刃而解, 農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的美好愿景指日可待。16 現(xiàn)實是, 我國政府在過去一個時期所采取的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化策略與此基本一致, 也取得了不錯的成效。
然而這一思路遭到了很多學(xué)者的批判。實際上, “明晰農(nóng)地產(chǎn)權(quán)→農(nóng)地流轉(zhuǎn)→農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營→農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”的政策邏輯源于新古典經(jīng)濟學(xué)對歐美農(nóng)業(yè)經(jīng)驗的理論抽象, 這一理論反過來又指導(dǎo)了西方農(nóng)業(yè)的發(fā)展及其現(xiàn)代化的實現(xiàn);但這一傾向以西方農(nóng)業(yè)的發(fā)展經(jīng)驗及其理論抽象為前提, 強制性地依此匡正我國農(nóng)業(yè)發(fā)展路徑并不適當。17 對此, 不少學(xué)者早在20世紀八九十年代就對中國農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營政策提出過質(zhì)疑。18而國內(nèi)外關(guān)于農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率之間存在“反向關(guān)系”的大量實證研究也支持了這些反駁觀點。19 盡管也有學(xué)者對這些反駁觀點進行“再反駁”, 20 但無論如何這都意味著, 從理論上講, 基于土地流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營不一定能獲得更高的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率進而有效推動小規(guī)模農(nóng)業(yè)走向現(xiàn)代化。
(三) 第二條道路:基于農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的適度規(guī)模經(jīng)營可以有效推動中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化嗎?
發(fā)展實踐和理論反思表明, 以土地流轉(zhuǎn)為核心的適度規(guī)模經(jīng)營推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的路徑有其時代必然性和重要的積極意義, 但這是唯一的路徑嗎?換言之, 中國的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化必須建立在大規(guī)?！白獾亍钡幕A(chǔ)上嗎?答案顯然是否定的。第一, 從概念上看, 農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營不等于農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營。21 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)雖然必須依賴于土地, 但是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的高低并不單一地由土地規(guī)模決定, 而是由土地質(zhì)量、種子種苗、栽培技術(shù)、植保與田間管理特別是灌溉條件等多種要素共同表達的生產(chǎn)函數(shù)。22 盡管這一基本認識被過去十幾年土地流轉(zhuǎn)的“大勢”所掩蓋, 日常語境中“農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營”與“農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營”也常常被等同使用, 但無法掩蓋小規(guī)模分散的家庭經(jīng)營仍然占據(jù)絕對大的比重這一事實。農(nóng)業(yè)部的數(shù)據(jù)顯示, 從經(jīng)營面積看, 截至2016年底, 我國經(jīng)營規(guī)模在50畝以下的農(nóng)戶有近2.6億戶, 占農(nóng)戶總數(shù)的97%左右, 經(jīng)營的耕地面積占全國耕地總面積的82%左右, 戶均耕地面積5畝左右;23 從經(jīng)營主體看, 全國仍有約2/3 的耕地由原承包農(nóng)戶自己經(jīng)營, 在已經(jīng)流轉(zhuǎn)的耕地中, 流入承包農(nóng)戶的比例約為58%, 兩者合計, 由承包農(nóng)戶經(jīng)營的承包耕地比例仍超過87%。24 第二, 從土地流轉(zhuǎn)對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的貢獻看, 其潛力空間將因風(fēng)險和制度等因素的制約而加速縮小。25第三, 從農(nóng)業(yè)競爭力看, 盡管土地流轉(zhuǎn)在一定程度上可以降低土地細碎化造成的交易成本, 但土地租金將成為農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營中無法回避的剛性成本, 使得國內(nèi)主要農(nóng)產(chǎn)品國際競爭力不強的格局不易扭轉(zhuǎn)。 (27) 可見, 這一路徑也不可能是未來的最佳路徑。那么, 有沒有其他可選道路?
對此, 越來越多的觀點認為, 考慮到我國土地資源及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)各要素、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)各環(huán)節(jié)、農(nóng)業(yè)資源條件與生態(tài)區(qū)域特點、各類農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)特點, 應(yīng)發(fā)展多元模式和多條路徑的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。26 而不少學(xué)者在農(nóng)業(yè)發(fā)展和市場化改革的實踐中逐漸發(fā)現(xiàn), 農(nóng)資供應(yīng)、農(nóng)機作業(yè)、技術(shù)培訓(xùn)等各種類型的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)在促進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營中發(fā)揮出越來越重要的作用。27 胡新艷等從產(chǎn)權(quán)細分和分工深化的理論角度說明了, 在農(nóng)戶對土地的身份財產(chǎn)權(quán)和在位控制權(quán)訴求存在剛性約束的條件下, 推進農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)模經(jīng)營是我國農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營發(fā)展的邏輯必然。28 盡管隨著農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)市場的發(fā)育, 農(nóng)業(yè)中勞務(wù)交易效率會高于土地經(jīng)營權(quán)交易效率, 但是農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營能夠以服務(wù)規(guī)模經(jīng)營替代土地規(guī)模經(jīng)營, 通過縱向分工、迂回經(jīng)濟與服務(wù)外包來實現(xiàn)外部規(guī)模經(jīng)濟性。29 而劉鳳芹、曹陽和胡繼亮的定量研究曾發(fā)現(xiàn), 農(nóng)業(yè)機械化與小規(guī)模家庭經(jīng)營是相容的, 農(nóng)業(yè)機械化服務(wù)的有效供給并不依賴于土地的規(guī)?；? 它完全可以突破“田埂”的限制。按照此邏輯, 該結(jié)論很容易便可擴展到其他農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)。30 這不僅說明農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)與土地規(guī)模經(jīng)營在促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率上是相互獨立的, 還意味著農(nóng)地流轉(zhuǎn)并非農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的一個必要條件, 而最多是一個充分不必要條件。相反, 大量通過土地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)了規(guī)?；?jīng)營的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體仍然是農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的重要需求者這一事實表明, 社會化服務(wù)應(yīng)是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的一個充分必要條件。故而, 加強農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)完全有可能成為土地流轉(zhuǎn)之外又一條可以有效促進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的途徑。
劉守英進一步將這一途徑概括為“以服務(wù)規(guī)?；龠M農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”, 并認為在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的單個或多個環(huán)節(jié)實現(xiàn)服務(wù)規(guī)?；? 既能提高服務(wù)主體的盈利性, 又使農(nóng)業(yè)經(jīng)營者降低生產(chǎn)成本和提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率, 形成生產(chǎn)主體與服務(wù)主體之間的共贏, 是中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的重要方向。31 現(xiàn)實中已經(jīng)有大量具體實踐嘗試, 如生產(chǎn)環(huán)節(jié)外包、 (34) 不同程度的土地托管、 (35) 農(nóng)業(yè)服務(wù)超市或農(nóng)業(yè)服務(wù)中心等。 (36) 最為典型的應(yīng)屬山東省供銷系統(tǒng)在濰坊、聊城、淄博、臨沂等地開展的“以土地托管為切入點推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)?；? 以為農(nóng)服務(wù)中心建設(shè)為重中之重打造‘3公里土地托管服務(wù)圈’, 構(gòu)建農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全程社會化服務(wù)體系”的做法。32 這些做法已經(jīng)引起了政府部門的關(guān)注和一些學(xué)者的討論, (38) 但系統(tǒng)深入的學(xué)術(shù)性研究尚不多見。
三、新時代中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路轉(zhuǎn)向的重大意義
一個國家的要素稟賦結(jié)構(gòu)和農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度深刻影響著其農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實現(xiàn)路徑。33 在宏觀經(jīng)濟進入新常態(tài)、農(nóng)業(yè)亟待“轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)”的關(guān)鍵時期, 研究農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實現(xiàn)路徑及其轉(zhuǎn)向與調(diào)整問題極富現(xiàn)實意義。而從農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的視角來審視農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率改進的“新空間”, 更是具有深刻的理論意義。概括來說, 新時代中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的戰(zhàn)略重心從推進土地流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)向加強農(nóng)業(yè)社會化服務(wù) (以下簡稱“道路轉(zhuǎn)向”) 的重大意義主要有以下三個方面。
第一, “道路轉(zhuǎn)向”將有助于重新認識小規(guī)模農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化之路, 進一步豐富農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化理論。自20世紀70年代末以來, 伴隨我國農(nóng)業(yè)集體化生產(chǎn)的解體、社會主義市場經(jīng)濟制度的確立和農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的市場化程度不斷深化, 如何在市場化條件下“改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)”已經(jīng)有了一批相對成熟的學(xué)術(shù)思想和觀點, 如科技改造論、34 人力資本投資論、35 勞動力轉(zhuǎn)移論、 (42) 農(nóng)地產(chǎn)權(quán)優(yōu)化論、 (43) 農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資論、 (44) 制度創(chuàng)新論等等。 (45) 但時至今日, 中國農(nóng)業(yè)發(fā)展進入新時代, 以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為重點的農(nóng)業(yè)改革正在進行中, 我國“三農(nóng)”發(fā)展遇到了不同于以往的難題, 急需理論上的闡釋和指導(dǎo)。36 從農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)這一全新的視角入手來研究農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實現(xiàn)路徑, 不僅強調(diào)土地規(guī)模經(jīng)營不等于農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的基本認識, 還將開辟一個研究農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的“新戰(zhàn)場”。這一視角將把充分的社會化服務(wù)和相對完善的要素市場視為保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的第一要件, 而基于土地這一核心要素所生發(fā)出來的各種經(jīng)營主體或經(jīng)營方式放在僅次的位置。從這個意義上講, 不僅農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率之間究竟是“反向關(guān)系”還是“規(guī)模報酬遞增”的爭論沒有太大意義, 就連討論諸如“農(nóng)戶究竟需要多大的農(nóng)地經(jīng)營規(guī)?！钡茸顑?yōu)農(nóng)地規(guī)模問題本身都失去了足夠的必要性。37 因為, 更為重要的問題是, 在市場化條件下強化社會化服務(wù)是否能促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提升。對這一問題的深入系統(tǒng)研究, 將為小規(guī)模農(nóng)業(yè)實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化開辟新道路提供新的理論依據(jù)。
第二, “道路轉(zhuǎn)向”將有助于準確把握我國農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)供求新格局和農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系建設(shè)新進展。綜觀發(fā)達國家的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化, 不管其平均農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模大小如何, 都是在家庭經(jīng)營基礎(chǔ)上通過健全的社會化服務(wù)體系實現(xiàn)的。38 我國目前有超過2億小規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營者, 建立完善的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系尤為重要, 它將有利于強化農(nóng)業(yè)雙層經(jīng)營中“統(tǒng)”的功能, 為農(nóng)業(yè)突破小規(guī)模分散經(jīng)營的局限提供多種可能, 促進“統(tǒng)分結(jié)合”制度優(yōu)勢的有效發(fā)揮?？梢娧芯啃聲r期農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)及體系建設(shè)意義重大。然而, 許多學(xué)者雖然認識到了農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)對提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和促進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的重要性, 并提出了一些完善農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系的思辨性策略;但是, 常常由于缺乏對各類農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的具體內(nèi)容、供求主體、功能效果等方面較為深入全面的調(diào)查分析, 尤其是缺少將不同社會化服務(wù)納入同一個框架來分析其與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率之間關(guān)系的量化研究, 而無法從中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路轉(zhuǎn)型的高度來定位新型農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系建設(shè), 并提出有針對性的政策建議。因此, “道路轉(zhuǎn)向”為盡可能全面地檢視涉及產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后諸環(huán)節(jié)和公益性、經(jīng)營性等各類型的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)及其發(fā)展的基本格局提供了契機, 為嘗試以量化的方式來分析農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的影響機制提出了任務(wù)和要求, 也為十九大提出的“健全新型農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系”創(chuàng)造了更好的宏觀形勢和微觀條件。
第三, “道路轉(zhuǎn)向”將有助于明確推進新時代中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的政策著力點, 進一步完善農(nóng)業(yè)實現(xiàn)多種形式適度規(guī)模經(jīng)營的政策體系。政策的支持是新時期農(nóng)業(yè)發(fā)展最大的戰(zhàn)略機遇。國家支持政策的重點仍需要聚焦在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提升上, 并調(diào)整新時期現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略。39 從中央文件看, 盡管“多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營”已經(jīng)提了很多年, 但無論是家庭經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營、集體經(jīng)營還是其他經(jīng)驗形式, 地方政府具體的抓手多為“土地流轉(zhuǎn)”, 40 這種狹義的理解和操作方式無形中讓以土地流轉(zhuǎn)相關(guān)的農(nóng)業(yè)政策承擔(dān)了過多的期待, 也增加了農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的風(fēng)險。而“道路轉(zhuǎn)向”將意味著政府應(yīng)重新設(shè)定推進中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的政策著力點, 即當前和未來一個時期應(yīng)以社會化服務(wù)為核心而非以土地流轉(zhuǎn)為核心來推進適度規(guī)模經(jīng)營。這種戰(zhàn)略調(diào)整將改變農(nóng)業(yè)僅作為第一產(chǎn)業(yè)的相對狹隘的產(chǎn)業(yè)屬性, 促進農(nóng)業(yè)功能從以食物生產(chǎn)供給為主拓展為一二三產(chǎn)業(yè)融合視角下的經(jīng)濟、生態(tài)、民生等價值全面提升。它不僅符合當前農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革所要求的轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的基本思路, 還將大大減輕現(xiàn)行農(nóng)地政策特別是出臺不久的“農(nóng)地三權(quán)分置”的政策壓力, 為新時代中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化增加一條新的可選路徑。
四、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的內(nèi)涵、特征與政策演化
農(nóng)業(yè)社會化服務(wù) (agricultural socialized service) 是一個十分具有中國特色的概念, 自1983 年的中央一號文件首次提出“社會化服務(wù)”的概念以來, 它始終與我國農(nóng)業(yè)改革及政策話語體系結(jié)合緊密。20世紀90年代初, 國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部“農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系研究”課題組曾就當時階段農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)發(fā)展面臨的理論與實踐問題進行了深入的調(diào)查研究, 相關(guān)成果發(fā)表于《經(jīng)濟研究》和《管理世界》等國內(nèi)權(quán)威期刊, 41 對后續(xù)國內(nèi)農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的理論與政策分析具有奠基性意義。
(一) 農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的內(nèi)涵與特征
從馬克思政治經(jīng)濟學(xué)的角度看, 農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)產(chǎn)生的前提有兩個:社會分工和商品交換。農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)是站在農(nóng)業(yè)部門的立場, 把農(nóng)產(chǎn)品從生產(chǎn)到消費的社會生產(chǎn)總過程中屬于動植物自然生長過程且由生產(chǎn)者自己完成的生產(chǎn)環(huán)節(jié)叫做生產(chǎn), 把其他產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的環(huán)節(jié), 按等價原則交給其他在法律上獨立的市場主體所完成的所有交換關(guān)系的總和。42 進一步地, 按照專業(yè)分工存在企業(yè)內(nèi)分工和社會內(nèi)分工的不同層次, 農(nóng)戶家庭經(jīng)營較人民公社時期的集體化生產(chǎn)顯然屬于較低水平的企業(yè)內(nèi)分工, 無法有效承擔(dān)起很多適合由社會分工來完成的生產(chǎn)內(nèi)容, 于是基于商品交換的社會化服務(wù)得到迅速發(fā)展。43這也可能是以馬克思主義為指導(dǎo)的我黨政治文件給農(nóng)業(yè)服務(wù)冠上“社會化”的原因。而從國際學(xué)術(shù)文獻看, 大量的研究長期都直接使用農(nóng)業(yè)服務(wù) (agricultural service) 的概念, 44 當然國內(nèi)也有相當一部分文獻使用農(nóng)業(yè)服務(wù)或農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)等概念。45 姜長云認為, 這些概念雖然在使用效果上各有優(yōu)劣, 但核心內(nèi)涵是一致的。46 因此, 本文亦主張在分析過程中不強調(diào)這些概念的差異, 并繼續(xù)沿用“農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)”的國內(nèi)主流用法, 以更好地對接政策分析。
農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的內(nèi)容已經(jīng)從最初中央文件中強調(diào)的“產(chǎn)前、產(chǎn)后的社會化服務(wù)”, 擴展到了產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后各環(huán)節(jié)的, 覆蓋面更加廣泛、內(nèi)容豐富、形式多樣的社會化服務(wù)。這些服務(wù)一般而言可分為五個類別:農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料和農(nóng)產(chǎn)品流通服務(wù)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)輔助服務(wù)、農(nóng)業(yè)技術(shù)研發(fā)與推廣服務(wù)、農(nóng)業(yè)信息服務(wù)、農(nóng)業(yè)金融服務(wù)。第一類屬于流通服務(wù), 后四類屬于生產(chǎn)服務(wù)。農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料流通服務(wù)包括農(nóng)產(chǎn)品營銷、批發(fā)、配送、儲藏、農(nóng)資供銷、農(nóng)產(chǎn)品期貨交易等;農(nóng)業(yè)生產(chǎn)輔助服務(wù)包括農(nóng)業(yè)機械化作業(yè), 農(nóng)業(yè)病蟲害檢驗、檢疫與防治, 農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)測, 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)等;農(nóng)業(yè)技術(shù)研發(fā)與推廣服務(wù)包括種培育與推廣、農(nóng)業(yè)種植、養(yǎng)殖技術(shù)研究與推廣、農(nóng)業(yè)從業(yè)人員培訓(xùn)等;農(nóng)業(yè)信息服務(wù)包括農(nóng)業(yè)通訊、農(nóng)業(yè)信息發(fā)布、災(zāi)害性天氣預(yù)報等;農(nóng)業(yè)金融服務(wù)包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)融資、農(nóng)業(yè)保險等。 (57) 一些學(xué)者在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上發(fā)現(xiàn), 近年來農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的發(fā)展速度較快, 對農(nóng)業(yè)的服務(wù)程度明顯提高, 對農(nóng)業(yè)增長的支撐和保障作用顯著增強, 但也面臨農(nóng)業(yè)體制和制度環(huán)境、政策、金融、人才等多方面的現(xiàn)實約束。 (58)
(二) 農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系構(gòu)建的政策演化
盡管當今的農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模小, 他們已然進入或者被卷入到一個開放的、流動的、分工的社會化體系中來;而“小農(nóng)”的“社會化”大大提升了農(nóng)戶適應(yīng)現(xiàn)代社會的能力, 但同時也蘊含著三大矛盾——生產(chǎn)條件的外部化與自我生產(chǎn)能力弱小的矛盾、生活消費的無限擴張與滿足需要能力有限的矛盾、交往范圍的不斷擴大與集體行動能力不強的矛盾, 這使農(nóng)民進入到一個更不確定和風(fēng)險性更大的社會, 因此, 需要根據(jù)社會化小農(nóng)的基本狀況建構(gòu)完善的社會化服務(wù)體系, 并提供相應(yīng)的國家保護和支持。47
從概念認識上, 多數(shù)學(xué)者對農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系的理解是一致的, 即農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系是指為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供社會化服務(wù)的成套的組織機構(gòu)和方法制度的總稱。48 它是運用社會各方面的力量, 使經(jīng)營規(guī)模相對較小的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位, 適應(yīng)市場經(jīng)濟體制的要求、克服自身規(guī)模較小的弊端、獲得大規(guī)模生產(chǎn)效益的一種社會化的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟組織形式。49 從發(fā)展歷程看, 我國農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系經(jīng)歷了20世紀80年代的服務(wù)內(nèi)涵拓展期、90年代的服務(wù)體制機制調(diào)整期和21世紀頭十年的戰(zhàn)略地位全面提升期等發(fā)展階段, 初步形成了覆蓋全程、綜合配套、便捷高效的服務(wù)體系, 以及多層次、多形式、多主體、多樣化的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)格局。但問題也很多, 總體上還不能有效滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需求, 體制機制改革和創(chuàng)新也相對滯后。50 為此, 中共十八大以來, 新型農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系建設(shè)被提高到了一個新的高度——它不僅是促進農(nóng)業(yè)適應(yīng)經(jīng)濟新常態(tài)的必然選擇, 更是促進農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機制改革、實現(xiàn)中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的關(guān)鍵。51
2012年中央一號文件聚焦農(nóng)業(yè)科技服務(wù), 特別是提出通過“政府購買服務(wù)”方式支持新型農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織發(fā)展。2013年一號文件從培育多元服務(wù)主體的角度做出了具體安排。2014年一號文件對進一步健全農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的體制機制提出了要求。2015年一號文件則從如何幫助農(nóng)民降成本、控風(fēng)險、促進增收的角度對農(nóng)機服務(wù)、保險服務(wù)等方面做出了重點部署。通過“十二五”期間的制度建設(shè)、主體建設(shè)和市場建設(shè), 我國已經(jīng)基本建立起了以公共服務(wù)機構(gòu)為依托、合作經(jīng)濟組織為基礎(chǔ)、龍頭企業(yè)為骨干、其他社會力量為補充, 公益性服務(wù)和經(jīng)營性服務(wù)相結(jié)合、專項服務(wù)和綜合服務(wù)相協(xié)調(diào)的新型社會化服務(wù)體系。截至2014年底, 各類農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織已經(jīng)超過115萬個。52 進入“十三五”時期, 農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系建設(shè)的重要性得到進一步強化。2016年的中央一號文件就已經(jīng)把服務(wù)主體提高到了與經(jīng)營主體同等重要的地位。2017年的中央一號文件進一步提出要加快發(fā)展服務(wù)帶動型規(guī)模經(jīng)營, 強調(diào)了適度規(guī)模經(jīng)營應(yīng)向農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)各領(lǐng)域拓展。2018年的中央一號文件在十九大提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的指導(dǎo)下, 將發(fā)展農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)作為“實現(xiàn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接”的重要途徑, 并再次強調(diào)了要“推進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全程社會化服務(wù)”?？梢? “事情正在悄悄起變化”:在農(nóng)業(yè)政策的頂層設(shè)計上, 農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的戰(zhàn)略思路正逐步朝著“以強化社會化服務(wù)為重點推進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營”的方向轉(zhuǎn)變。 (見表1)
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五、總結(jié)與展望
家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制是我國憲法規(guī)定的中國農(nóng)村基本經(jīng)營制度?！掇r(nóng)業(yè)法》則在規(guī)定了國家長期穩(wěn)定“雙層經(jīng)營體制”的基礎(chǔ)上, 進一步強調(diào)“發(fā)展社會化服務(wù)體系, 壯大集體經(jīng)濟實力, 引導(dǎo)農(nóng)民走共同富裕的道路”?？梢? 在國家基本制度框架中, 有關(guān)“統(tǒng)”的農(nóng)業(yè)制度設(shè)計并沒有缺位。只不過改革開放四十年來的中國農(nóng)業(yè)政策在“統(tǒng)”和“分”兩個層面的重心存在差異并不斷發(fā)生變化, 導(dǎo)致不同歷史時期對中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的理論研究和實踐探索呈現(xiàn)出不同的特征。當前全面深化改革已進入“深水區(qū)”, 有關(guān)“分”的制度紅利不斷降低, 如何在“統(tǒng)”的方面進一步豐富基本經(jīng)營制度的內(nèi)涵、使其發(fā)揮出中國特色的制度優(yōu)勢, 是一個重大的理論問題, 同時也是一個具體的政策問題。
基于改革開放四十年來關(guān)于中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化理論與經(jīng)驗的梳理, 本文認為, 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提升不能主要依靠土地規(guī)模經(jīng)營, 而應(yīng)該開辟多種途徑的適度規(guī)模經(jīng)營;在當前農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景下, 尤應(yīng)以加強農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)為新時代中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重點方向。誠然, 擴大土地經(jīng)營規(guī)模對于以小農(nóng)戶為基本面的中國農(nóng)業(yè)而言是十分重要的, 但不能讓提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的“重擔(dān)”都落到土地規(guī)模經(jīng)營上, 寄希望于在土地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的思路并不完全可取。邏輯上, 土地流轉(zhuǎn)僅是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率提升的一個充分不必要條件。實踐中, 由于農(nóng)業(yè)自然資源是有限的、要素稟賦結(jié)構(gòu)短期內(nèi)也是剛性的并呈現(xiàn)明顯的區(qū)域差異, 單純以資源要素密集投入的方式推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化并不符合新發(fā)展理念的基本要求, 也不符合農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的基本原則。
為此, 新時代中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化仍需要在以下兩個方面做出努力。一是在理論研究上, 有必要將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率提升的“源泉”從土地、勞動、資本、技術(shù)、制度等已經(jīng)為學(xué)術(shù)界廣為認可的因素拓展到農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)領(lǐng)域, 并探討農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率提升的新機制和新特點, 是當前中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化理論研究的迫切任務(wù)。二是在政策實踐上, 新時代中國農(nóng)業(yè)發(fā)展應(yīng)立足中國特色農(nóng)業(yè)基本經(jīng)營制度, 重新審視農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的功能定位和內(nèi)在機制, 并以健全農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系為突破口重塑農(nóng)業(yè)政策體系53, 加快實現(xiàn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的有機銜接。
