文 /?黨國英（社科院農(nóng)業(yè)農(nóng)村所研究員）
經(jīng)歷四十年的改革開放，現(xiàn)行土地制度與四十年前相比，當然有很大進步。但是，與中國向現(xiàn)代化強國轉(zhuǎn)變的要求相比，現(xiàn)行土地制度還要改革。改革的羈絆，一是思想不解放，認識有偏差；二是利益剛性強，破解力度弱；但歸根結(jié)底是思想不解放。利益剛性說到底是認識水平不夠。如果能認識到深化改革會帶來一個多贏的結(jié)果，利益守護的方略就有可能調(diào)整，暫時的利益剛性就有可能打破。本文大題小做，擇其要者談幾點看法。
奉常識為改革圭臬
工業(yè)文明時代產(chǎn)生了關(guān)于土地的新認識，但我們的很多認識還停留在農(nóng)業(yè)文明時代。這里梳理幾條對我們的改革有關(guān)的若干認識。
（1）土地的意義因經(jīng)濟時代而不同。在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會，土地是家庭和民族的核心生存條件。人類進入工業(yè)社會，土地的相對地位下降了，相關(guān)的一系列制度安排也發(fā)生了變化。人類甚至告別了人口遷移必然伴隨戰(zhàn)爭的時代。在這個過程中，大部分農(nóng)民會告別農(nóng)業(yè)，不需要顧及農(nóng)民有一天因城市生活不下去回到農(nóng)村而留一塊地給他們。逆向去農(nóng)村的主要是投資者和農(nóng)村生活的偏好者。整體上，一直要到留于農(nóng)村足夠少的農(nóng)民的生活水平與城市水平差不多時，轉(zhuǎn)移速度才會慢下來。這時候，因一系列條件改善，特別是因為小城市的合理布局，農(nóng)民會與城市居民共享一些城市的公共服務(wù)。
（2）農(nóng)業(yè)領(lǐng)域科技投入的邊際產(chǎn)出遠大于土地的邊際產(chǎn)出。耕地資源與耕地的播種面積是兩個不同概念。前者可以不增加，后者依賴土地制度的變化和科技進步，可以有所增加。同等面積的播種，依賴科技進步，產(chǎn)量也可以增加。我國農(nóng)產(chǎn)品大幅度增加主要是依靠科技進步，而農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)的耕地資源是減少的，人力投入也是減少的。所謂我國“人多地少”的判斷很不嚴謹。土地資源數(shù)量恒定，但農(nóng)民的數(shù)量可以變化。
（3）在政策用語難以嚴謹?shù)那闆r下，土地的使用權(quán)概念比所有權(quán)概念更重要。關(guān)于地權(quán)的法律用語在全世界都是云里霧里的狀況，在實踐意義上真正重要的是土地使用權(quán)。制度安排中土地使用權(quán)益保障程度越高，土地要素利用效率也越高。所有權(quán)概念已經(jīng)近乎精神安慰劑。在一些法制比較成熟的國家，一方面政府的土地用途管制五花八門，另一方面私人土地又大量用于公益目的，所有權(quán)概念已經(jīng)失去經(jīng)典意義，但沒有人想著要修正所有權(quán)概念，因為土地實際使用權(quán)更重要。
（4）扭曲土地價格必然帶來效率損失。筆者在某地調(diào)研，學到商業(yè)界的一個詞，“勾地”，意思是一些投資者借地方政府招商引資的熱情，獅子大張口低價乃至零地價索要土地。全國的各類開發(fā)區(qū)都有這種情形。后果是我國城市建設(shè)用地的經(jīng)濟密度顯著低于歐美和東亞工業(yè)化國家。相反，因為集體建設(shè)用地的使用更多依賴市場關(guān)系，集體經(jīng)濟工業(yè)園的的經(jīng)濟密度往往超過國家開發(fā)區(qū)。
（5）土地制度影響居住形態(tài)，而居住形態(tài)影響社會穩(wěn)定。當人們居住過密，特別是居住在高層建筑時，容易產(chǎn)生負面心理，人際關(guān)系惡化，創(chuàng)造力降低。這種居住形態(tài)之下，實際上已經(jīng)不存在“熟人社會”要素，道德對社會關(guān)系的調(diào)節(jié)作用顯著降低。這種“高密度人口心態(tài)”會加深彼此戒備，妨礙信任關(guān)系建立，提高社會緊張度，不利于政府化解偶發(fā)因素誘導的社會沖突。我國土地規(guī)劃管理的一系列內(nèi)容均無視這一知識進步，帶來大量潛在問題。在我國城市房地產(chǎn)開發(fā)小區(qū)的尺度上，每平方公里的人口密度動輒數(shù)萬人，甚至突破10萬人也不鮮見。此種情形令人心憂。
“三項改革”應(yīng)有更大突破
中國農(nóng)村改革是從基層干部和農(nóng)民群眾自發(fā)行動開始的。土地承包到戶的好處連不識字的農(nóng)民也知道。改正錯誤，回歸常識，被我們稱作改革。目前正在試驗的關(guān)于土地制度的一些改革內(nèi)容，其實不用試。這里扼要講講理由。
征地制度改革應(yīng)擴大市場的決定性作用
征地制度改革是試點項目之一，其目標本來就清楚，不需要試驗。這方面改革的難點并不是程序和失地農(nóng)民的保障問題，甚至也不是公益性征地范圍如何確定的問題。價格如何形成才是關(guān)鍵。判斷一塊地的使用是不是具有公益性，是一個世界性的難題。給出什么樣的定義都免不了爭議。就是美國聯(lián)邦最高法院在這方面也有過非常勉強的判決。土地交易要公正合理，首先要有一個市場，然后無論什么理由，也不論哪一個級別的市場，只要政府出手買地，就必須支付市場可以接受的價格。在發(fā)達國家看到，因為堅守這個態(tài)度，土地用途是否具有多大程度的公益性，就不那么重要了。其實我國也有這方面的經(jīng)驗。我國一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)已經(jīng)多年沒有按照政府單方面標準確定價格征地了，實際上是按不同地方農(nóng)民能大體接受的價格征地。如果再能有配套改革使土地市場有更好發(fā)育，也不用擔心土地溢價預(yù)期引起的麻煩。有人還擔心市場價征地有“釘子戶”和建設(shè)成本增大等問題，其實這些也算不上太大問題，這里暫不討論。
農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革應(yīng)增加力度
三項改革試驗的另一項，是所謂農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地“入市”改革。其實這項試驗的必要性也不是很大，因為基本經(jīng)驗是清楚的，一些爭論永遠不會消除。公共事務(wù)決策應(yīng)“大道理管小道理”。不存在人人贊成的改革方案。
經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的所謂經(jīng)營性建設(shè)用地早已入市，都幾十年了?，F(xiàn)在必須把“原罪”概念扔到一邊，承認人家的平等地位，停止確權(quán)歧視和規(guī)劃歧視，同時也應(yīng)要求村集體承擔應(yīng)有的責任。
經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)沒有趕上“好時候”，政策一刀切下來，東部發(fā)達農(nóng)村地區(qū)丟了“尾巴”，中西部欠發(fā)達農(nóng)村地區(qū)丟了“腦袋”。這個國情不容易改變，但后者有了新情況。它們那里出現(xiàn)了大量空閑的宅基地。能不能把空閑宅基地視作經(jīng)營性建設(shè)用地？進一步看，空閑宅基地其實與其他宅基地的界限很模糊。那么，能不能把經(jīng)過土地整理以后多出來的宅基地視作經(jīng)營性宅基地？更進一步，能不能把全部村莊占地看做經(jīng)營性建設(shè)用地？鄉(xiāng)村經(jīng)營性建設(shè)用地能不能有條件地搞商品房開發(fā)？在試點地區(qū)，打開腦洞、突破限制的需求很迫切。
這項改革真正面對的難題是中央肯不肯下放土地規(guī)劃管理權(quán)限，下放到哪一級比較合理？北京大興區(qū)提供了可資借鑒的經(jīng)驗。區(qū)級政府做適當協(xié)調(diào)，鎮(zhèn)級政府統(tǒng)籌各村莊的土地用途，在利益分配上把握好村級平衡，可以解決公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)難題。
宅基地制度改革要瞄準城鄉(xiāng)統(tǒng)一住房制度的建立
三項改革試驗中的農(nóng)村宅基地制度改革，很難“獨善其身”。從2018年開始，中央將改革初期分置的三個方面打通部署，的確是十分必要的。但這樣一來，改革就越顯得要觸及土地制度的深層次問題。
我國農(nóng)戶在一戶一宅的前提下近乎免費獲得宅基地，世所罕見。也許有朋友會問，宅基地本來是農(nóng)民的，為什么不能在農(nóng)民需要時給回農(nóng)民？這是一種缺乏對社會演化認識所產(chǎn)生的見解。農(nóng)村土地“是誰的”，在短期內(nèi)有很大的人為因素，而“本來應(yīng)怎樣”的確定，需要通過對土地制度演化的審視來判定；判定的標準只能是土地制度的公正性標準，是效率與平等的統(tǒng)一。
現(xiàn)有農(nóng)村宅基地制度改革試點沒有瞄準城鄉(xiāng)統(tǒng)一住房制度建立，糾結(jié)于超占交錢等細枝末節(jié)。改革做得比較好的江西余江縣，其經(jīng)驗在別的地方也得到證實，如果還要再深入，應(yīng)該做好這樣幾件事：
第一，“老人老辦法，新人新辦法”，對小于一定年齡的村民應(yīng)停止實行增量的一戶一宅政策。在鄉(xiāng)村人口大量轉(zhuǎn)移的前提下，加上繼承因素，實施這個政策沒有難度。其中涉及補償問題，會有辦法解決。廣東佛山就有自己的辦法。
第二，國家應(yīng)該劃分出農(nóng)業(yè)保護區(qū)，將其中的村莊也包括在內(nèi)。有了這項配套改革，正在進行的試驗區(qū)改革就比較好辦。保護區(qū)內(nèi)的村莊占地不論什么類別，均不應(yīng)入市交易，即宅基地不可交易；而保護區(qū)外的所有村莊占地，在配套改革的前提下，都應(yīng)允許入市交易，農(nóng)民住房也不例外。這種差異性政策產(chǎn)生的補償問題，可以通過 “增減掛鉤”等政策解決。
第三，農(nóng)村宅基地制度最終要與城市住房制度銜接，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的住房制度。但在專業(yè)農(nóng)戶居民點上，可以鼓勵生產(chǎn)設(shè)施與住房的一體性建設(shè)，并采用優(yōu)惠的稅收政策。
深化土地制度改革才能降低風險
只有深化土地制度改革才有利于化解中長期風險。
不要誤解中國國情和中國傳統(tǒng)。中國歷史上的農(nóng)業(yè)區(qū)往往實行混合的土地占有、使用制度，不是單純的私有或共有制度。西歐歷史上的農(nóng)業(yè)區(qū)所實行的莊園制，倒是頗為類似集體土地占有制度，因為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者沒有自由退出莊園的權(quán)利。近代之前，中國發(fā)展不比西歐差。這是認識國情的大前提。
當前農(nóng)業(yè)競爭力低下是中國中長期發(fā)展的重大風險。我國不是絕對地缺少耕地，而是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本顯著高于世界主要農(nóng)產(chǎn)品出口國，使得大量土地不能有效播種經(jīng)營。這不僅產(chǎn)生了農(nóng)產(chǎn)品市場波動風險，還導致巨大財政壓力。通過土地使用權(quán)（承包權(quán)）永久化和市場化改革，可以極大降低土地連片整理的成本，提高我國農(nóng)業(yè)的有效播種面積，使我國農(nóng)業(yè)競爭力大幅度提升。這項改革如果能推進，我國有希望成為農(nóng)產(chǎn)品凈出口國。
如果能大幅度提高城市建成區(qū)居民住宅區(qū)用地的比重，發(fā)展容積率1以下的住宅區(qū)，擴大獨棟和聯(lián)排住宅，使城市中產(chǎn)階級擁有真正可世代繼承和維護的房產(chǎn)，將有利于社會穩(wěn)定。滿足這個要求與“人多地少”毫無關(guān)系。如果有條件地使“小產(chǎn)權(quán)房”合法化，增加有利于社會友好心理生成的居住形態(tài)類別，將使這個問題更容易得到解決。此外，清理過時的城市土地規(guī)劃標準，發(fā)展多樣性、混合型的工作生活區(qū)，也是一個辦法。這些變革會籌集到巨大政府收入，可以彌補“土地財政”失靈產(chǎn)生的政府負債風險。
土地規(guī)劃管理制度也有利于降低消費需求不足產(chǎn)生的經(jīng)濟停滯風險。居住形態(tài)改善以后，住房消費會顯著增加，
深化土地制度改革還可以降低環(huán)境風險。通過土地制度改革激勵農(nóng)場主連片整理土地，有利于實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營，改善循環(huán)農(nóng)業(yè)發(fā)展條件。改革會帶來有效農(nóng)業(yè)播種面積增加，減少農(nóng)業(yè)用地開發(fā)需求，有利于擴大生態(tài)用地面積。
